清末新政

資政院大樓

清末新政，又稱庚子新政、庚子後新政，是八國聯軍入侵逼迫清廷簽署《辛丑條約》後，清廷自上而下發動的第三波的政治變革（之後中華民國稱其為「遮羞變法」，香港稱晚清改革，日本稱光緒新政）。這是清朝末年的一場政治體制和經濟改革運動，也是中國千年專制史上的一項重大事件。

政治

主條目：立憲運動

1901年4月，清廷成立督辦政務處，就全面改革作整體規劃，任榮祿、慶親王及李鴻章為主管，張之洞及劉坤一為協同辦理；張劉二人聯名三次上奏《江楚會奏變法三折》，定出改革方向，學習日本，推行君主立憲制。

五大臣出洋考察

1904年1月19日，雲貴總督丁振鐸與雲南巡撫林紹年連電朝廷變法。7月初，兩江總督周馥奏請實行「立法、行法、執法」三權分立和地方自治的立憲政體。兩廣總督岑春煊奏請：「欲圖自強，必先變法；欲變法，必先改革政體。為今之計，惟有舉行立憲，方可救亡。」

1905年7月2日，袁世凱聯合周馥和湖廣總督張之洞電奏實行立憲政體，以12年為期；並奏請簡派親貴大臣分赴各國考察政治。7月，湖南巡撫端方入朝召見，領受閩浙總督一職時，又反覆建議實行立憲。

1905年9月24日，慈禧太后詔定考察政治大臣五人：特派奉恩鎮國公載澤、戶部侍郎戴鴻慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡撫端方、商部右丞紹英出使西洋。在出團半途中遭受革命黨人吳樾放炸彈行刺，被迫延期 ( 由孫中山率領的革命黨反對清政府「君主立憲」，認為清政府是以立憲之名行專制之實，一旦立憲之後，君主世襲即成為憲法規範之中，則建立共和政體的計劃將更艱難 ) 。

11月25日，朝廷設立專門政治體制改革機構「考察政治館」，研究各國憲政，提供憲政改革的諮詢。12月7日，考察團第一組戴鴻慈和端方出發，第一站即美國，由美國總統狄奧多·羅斯福接見。

李盛鐸

1906年1月14日，載澤率領考察團第二組出發，徐世昌、紹英傷情未癒，由李盛鐸、尚其亨替代。1906年夏秋之際，考察團先後回國後進呈了一份主張「強國必須憲政」的考察報告，編成《列國政要》133卷及《歐美政治要義》18章。該報告由隨員熊希齡執筆，參考了流亡東京的梁啓超和楊度所寫的憲政研究資料。載澤和端方擁護憲政的態度發揮了比較重要的作用。載澤於1908年夏出版《考察政治日記》。

1906年9月1日，慈禧太后下詔頒佈預備仿行立憲。同年秋季，戴鴻慈發表了《出使九國日記》。1907年，奕劻奏請考察政治館改為憲政編查館並取得成功，奕劻兼任憲政編查館大臣，館員中有沈家本、楊度。奕劻對立法工作給予支持。同年成立資政院籌備處，命溥倫、孫家鼐為資政院總裁。

1907年，張謇、湯壽潛等人在上海成立預備立憲公會，之後各地立憲公會紛紛建立。

1908年8月，頒佈《欽定憲法大綱》和《逐年籌備事宜清單》及「臣民權利義務」、「議院法要領」、「選舉法要領」等三個附錄，規定第二年即舉行地方諮議局和中央資政院選舉，計劃以九年時間籌備憲法。整份憲法大綱有濃厚君權色彩，但基本上確立了三權分立的原則，並規定臣民有言論、著作、出版、集會、結社、擁有財產、選舉和被選舉議員等的權利。同時清廷亦放寬了對報刊及政黨的限制。 溥儀繼位後， 加快立憲的進程。1909年（宣統元年），各省諮議局選舉。1910年（宣統二年九月初一日），資政院舉行第一次開院禮。

慶親王內閣的成員

1911年5月，載灃任命奕劻為內閣總理大臣，籌組新內閣慶親王內閣。新內閣部院首長共有13名成員，其中滿人8名、漢人4名、蒙古人1名，8名滿人當中有6人為宗室、1人為覺羅，被當時的革命黨及立憲派諷刺稱為「皇族內閣」。此內閣使時人認識到清政府對立憲一事並無誠意，因而轉而支持革命黨。

中央行政改革

1906年，清政府宣示「仿行憲政」次日，即頒佈改革官制的上諭，著派載澤、世續、那桐、榮慶、鐵良、戴鴻慈及袁世凱共同制定中央官制方案。

1906年9月，朝廷下詔訂定新中央官制，改六部為十一部；初仍保留內閣及軍機處，改大理寺為大理院，又設立資政院及審計院。

地方行政改革

1902年，山西巡撫趙爾巽建議重整保甲制度等地方行政改革，包括成立警察及擴大地方組織職能。

1905年，朝廷諭令釐定縣級以下行政官制。

1907年，頒佈外官制，削減督撫財權及軍權；民政部統領全國巡警道。

地方自治措施

清政府實行地方自治等活動，使地方督撫不僅需要像過去一樣聽命於中央，而且還要安撫地方士紳，照顧地方利益。地方督撫在太平天國起義後，因軍事需要，權力日漸增大。1900年前後，湖廣總督張之洞、兩江總督劉坤一、兩廣總督李鴻章、閩浙總督許應騤、四川總督奎俊、山東巡撫袁世凱參加東南互保，更顯地方督撫力量。他們在軍政、民政、財政、外交等享有巨大權力，對中央有相當自主性。

而地方紳士中，岑春煊、端方、孫寶琦、肅親王善耆等人支持並推動立憲，而鐵良、瞿鴻禨、文海等則對快速推進立憲有保留。

1906年，袁世凱已於天津成立地方的「自治研究所」及天津縣議事會。

1908年，清廷亦開始籌備，設立城鎮鄉以至廳州縣各級自治研究所，並擬定《各省諮議局章程》，定於1914年完成。各省諮議局職能由初議的僅有向督撫提供意見、參與立法、評斷下級自治會糾紛、接受民間請願提升至有權質詢督撫之施政，及議請更正；督撫如無異議必須施行諮議局議案、以及議員有言論免責權。諮議局選舉主要由士紳參與，由選民選出選舉人再選出議員，而選舉權及被選權有財產、學歷、資望出身及年齡等限制，有利士紳力量之集結，其民主性並不充分，不過，在1910年，各省諮議局聯合十數省督撫向中央政府施壓，迫使北京提早立憲及召開國會，是為速開國會請願活動；諮議局亦有與中央政府就鐵路國有化政策問題為民請命、進行抗爭，是為保路運動。

新政時期歷任軍機大臣

• 1901年光緒二十七年：禮親王世鐸、榮祿、王文韶、鹿傳霖、瞿鴻禨
• 1902年光緒二十八年：榮祿、王文韶、鹿傳霖、瞿鴻禨
• 1903年光緒二十九年：榮祿、王文韶、鹿傳霖、瞿鴻禨、慶親王奕劻、榮慶
• 1904年光緒三十年： 慶親王奕劻、王文韶、鹿傳霖、瞿鴻禨、榮慶
• 1905年光緒三十一年：慶親王奕劻、王文韶、鹿傳霖、瞿鴻禨、榮慶、徐世昌、鐵良
• 1906年光緒三十二年：慶親王奕劻、鹿傳霖、瞿鴻禨、榮慶、鐵良、徐世昌、世續、林紹年
• 1907年光緒三十三年：慶親王奕劻、瞿鴻禨、林紹年、鹿傳霖、醇親王載灃、張之洞、袁世凱
• 1908年光緒三十四年：慶親王奕劻、醇親王載灃、世續、張之洞、鹿傳霖、袁世凱、那桐
• 1909年宣統元年：慶親王奕劻、世續、張之洞、那桐、鹿傳霖、戴鴻慈
• 1910年宣統二年：慶親王奕劻、世續、那桐、鹿傳霖、戴鴻慈、吳郁生、貝勒毓朗、徐世昌
• 1911年宣統三年： 廢除軍機處，成立內閣，史稱皇族內閣。

督辦政務處

為施行「新政」而設置的中央辦事機構。1901年（光緒二十七年）4月成立，擔任督辦政務大臣的有榮祿、奕劻、李鴻章、崑岡、王文韶、鹿傳霖、瞿鴻禨等人，下設提調二人，章京若干人。封疆大吏劉坤一、張之洞、袁世凱等人為參預。

督辦政務處負責接受各地官吏章疏，起草「新政」的各項改革措施，1906年後易名為會議政務處。1911年（宣統三年）後撤銷。

建立司法、立法、責任內閣制

慶親王內閣成立於宣統三年四月初十（1911年5月18日），結束於同年的九月十一（11月1日）。是中國歷史上第一個內閣，由慶親王奕劻組閣。由於慶親王內閣為中國歷史上之始創，所以清政府宣稱為慎重起見，未實行新內閣官制，僅是根據內閣辦事暫行章程成立。而軍事上的所有問題也不由內閣總理大臣負責，而是由軍諮府大臣載濤負責。

袁世凱內閣是大清帝國於1911年辛亥革命之後11月16日成立的以袁世凱為總理大臣的漢人為主的內閣。次年2月清帝遜位，內閣解散。

經濟

財政整頓

1906年，度支部頒佈《清理財政明定辦法六項》，負責統一各中央地方衙門收支、統籌外債借還、考核各省銀號，以及規定對各省越時造報財政之懲處。

稅制改革

由度支大臣載澤兼任督辦鹽政大臣，統理全國鹽政行政用人之權履行，並在1902年之《中英商約》中商討有關免厘加稅之條款。而在現代財政預算的組成上，1907年福州道御史趙炳麟奏請中央制定全國預算。最終，清廷於1910年首次編制第一次全國預算。

幣制改革

在1910年頒佈《國幣則例》二十四條，劃一銀幣及銅幣之重量和成色，但由於當時市面流通之舊幣總值達十五億以上，回收的財政費用已是政府難以承擔，最終清廷需要於1911年4月15日向美英法德四國財團貸款一千萬英鎊，以推行有關幣制改革。

鐵路發展

1900-1905年間鐵路總體發展為三千二百哩。唯除全長201公里的京張鐵路為本國修建外，其餘鐵路均為外國持有部分股權下所修建。

鼓勵工業

清末中國實業不斷發展，除大批官辦工商業外，國家經濟政策有一定自由，振興實業，私有工商業興盛，公私兩界出現張謇、盛宣懷等大批工商界鉅子。此外，清朝鐵路運輸不斷發展新鐵路。新式通訊設施、交通設施及郵政等也創新局面。這些新興工商業及基礎設施較少，中國廣大地方仍沒有擺脫舊有農業、手工業為主的經濟模式。1906年，成立了一個新的部門，來鼓勵人民發展農業、工業。

司法

廢除酷刑

清末改革法律也有建樹。1907年，清政府設修訂法律館，掌修訂各項法律。1910年頒佈施行《大清現行刑律》，1908年完成並於1911年頒佈施行《大清新刑律》，廢除酷刑 ，1909年和1910年分別起草完成兩部《大清商律草案》，1911年起草完成《大清民律草案》。此外，清政府還初步建立了現代審判制度，創建了大理院、高等審判廳、地方審判廳和初級審判廳，實行四級三審制。法政學堂在各地建立，以培養法律人才。中國出現首批現代意義上的法官。重新制定了新的刑法，廢除了一些生理上的酷刑，如凌遲、梟首。並取消了連坐法，推行了西方的個人責任制。

文教

改革科舉

在1901年6月3日，張之洞請降旨改革科舉，同年7月26日，張與同兩江總督劉坤一會奏改革文科及罷廢武科；並提倡興辦西學學校，以在十年內三科漸次取締科舉。於是在同年8月29日，清廷下詔自1902年開始，按張之洞於之建議改革文科及罷廢武科。文科頭場試中國政治史事論五篇，第二場試各國政治藝學策五道，第三場試四書義兩篇及五經義一篇，且不准用八股文，亦不可以書法定高下。次年3月13日，袁世凱及張之洞再上奏請遞減科舉名額，以免阻礙學校發展，1904年1月13日，朝廷頒佈按十年三科內減盡科舉，以回應張之洞及袁世凱的建議。最終，在1905年9月2日，日俄戰爭結果促使直隸總督袁世凱、盛京將軍趙爾巽、湖廣總督張之洞、兩江總督周馥、兩廣總督岑春煊及湖南巡撫端方六人上奏廢科舉，朝廷從議，廢除了實行千餘年的科舉制度。

興辦學校

科舉制度被廢除，代之而起的是西方的學校制度。在五年的蒙養院（幼兒園）及八年的小學堂教育中，學生必修經史、文學、算術、地理、體操，選讀手工、圖畫；而在五年中學堂教育中，則必修經史、文學、算術、地理、體操、外文、物理、化學、圖畫，選讀法制、理財；三年的高等學堂教育，分目則分作政科和藝科，政科科目有論理、經學、算學、地理、外文、物理、法學、理財，藝科科目則有倫理、中外歷史、算學、物理、化學、動植學、地質、礦產、圖畫、體操。最後在大學教育中，學生則可分科主修政治、文學、商務、農業、格致（物理）、工藝、醫術及經學。

留學生計劃

1903年10月，清政府頒佈《獎勵遊學畢業生章程》，規定凡中國留日學生在日本普通中學5年畢業，得優等文憑者，給予拔貢出身；在日本文部省直轄之各高等院校及程度相當的各項實業學校3年畢業，得優等文憑者，給予舉人出身；在大學專科某科或數科，畢業後有選科或普通畢業文憑者，給予進士出身；在國立大學及程度相當的官立學堂中3年畢業，得學士文憑者，給予翰林出身；5年畢業，得博士文憑者，除給予翰林出身外，這給予翰林升階。最初，在洋務運動期間的留學生計劃大都留學英美法等國家，不過，由於庚子賠款後政府財政緊絀，結果清末改革中的留學生計劃大都留學日本。至1907年，留日學生總數達一萬五千人。

軍事

參見：晚清軍事改革

軍官訓練

清廷在1901年廢除武舉考試；1903年設中央練兵處統籌全國軍隊訓練，禁止各省自練軍隊，並訂定軍官訓練制度：由三年各省的初級軍事學堂晉升至全國共有四所的國立陸軍中學堂進修兩年，再前往部隊見習半年，最後晉升至陸軍高等學堂；學堂的教習以日人為主。

軍械

1901年，因團亂後列強禁止中國輸入外國兵器(2年軍火禁運)，清廷乃設立漢陽、上海及廣州三大兵工廠，至1910年其生產已可供應全國所需之山砲、彈藥、連發來福槍及機關槍。

陸軍

1905年，改北洋六鎮為新建陸軍，江蘇所練自強軍由直隸總督袁世凱統領，袁之北洋西鎮由陸軍部統管；中央設軍咨處，由皇族毓朗及載濤管理。年二十至廿五的青年須服正規役三年及預備役兩年；清廷原計劃在十年內建立三十六鎮約五十萬正規軍（一萬二千五百人一鎮）由陸軍部轄下之參謀部統領；後改為1912年完成，但直至1911年只編成14鎮及20旅約十九萬人。在新徵兵制取代舊有綠營世襲制下，軍隊待遇亦有所提升。

海軍

1902年，北洋水師幫統薩鎮冰提出復興海軍方法四點：第一：派海軍士官留學日本、第二：於江陰設水師學堂、第三：以馬尾船廠為修艦基地、第四：於煙台及福州設海軍鎮守府，而於1908年陸軍部提調姚錫光提出《籌海軍芻議》，按「急就」及「分年」兩法重建海軍，所謂「急就」，即將現有南洋、北洋、湖廣艦隊共二十八艦合編為巡洋及巡江艦隊，配合其他軍港、機廠及編訂全年經費預算等措施，合共開支五十萬兩，以應付甲午後海防空洞的當下所需；而所謂「分年」，即希望在十多年內，購置十八至三十艘戰艦，建造船塢、軍港及培訓人才，合共開支為七千七百萬兩至一億九千萬兩，以復當年北洋艦隊之盛況。於是在1908年直隸總督兼北洋大臣楊士驤命嚴復草擬振興海軍計劃，分為五個重點，包括：購置輕型艦隻；重整水師學堂以培育人才；集中重建一處軍港以防禦歐美、監控澎台；加強海軍的規劃及體制，以強化訓練、部署及統籌；以「分期籌款」及「各省分擔」的方法解決經費問題，清廷更於1909年設「籌辦海軍事務處」，由肅親王善耆、陸軍部尚書鐵良、提督薩鎮冰及慶親王奕劻主管，於1910年籌辦海軍事務處更進化為海軍部，令海軍事務更為專門獨立，並由中央直接統籌，可見海軍事務的受重視程度。

結果

改革初期只有三項得到貫徹，即廢除舊科舉制度、建立新式學堂以及派遣學生出國留學。這是由於戊戌政變之後，許多致力於改革的人或被處決，或被迫逃亡國外，能留下來進行改革的人很少。而許多執行改革的人又無誠意，甚至把改革當成是難以避免的一種禍害。事實上，改革的目的是挽救滿清的政權和滿族的政治地位；改革的內容使滿、漢矛盾日益擴大(新政在外蒙古被強烈反對，引起台吉和喇嘛商討獨立)。

推行新教育制度，廢科舉八股文，使大量的士大夫階層敵視政府。新式現代學校引進西方知識給年輕一代，他們受到西方的自由、民主思想所薰陶。海外的留學生，特別是在日本的情況更是嚴重。他們組織或加入革命團體，並且認為要救中國，必須打倒滿清；知識份子對滿清政權之離心，對清政府是極之危險的。

改革及現代化計劃需要大量經費，但由於清廷於義和團事件後，須向外國支付巨額賠款，加上生產力、經濟落後於新興帝國主義國家、同時支應20世紀初的自然災害（如黃河泛濫、蝗蟲）、外國的經濟侵略，使清廷沒有充足的資金推行現代化的計劃，自上而下的改革成果有限。另外改革也帶來新問題，不少地方官藉舉辦新式企業的機會貪污；改總理衙門為外務部，權能變革小；商部頒佈有關鐵路、礦務章程，將一部分條約內容法律化，也剝奪各省地方鄉紳權貴之利益，產生不滿。結果清廷舉全國之力辦練新軍，反而造就了以袁世凱為主的新興軍閥，成為晚清政府真正有實力之領袖。

廢科舉、興學堂及派學生留學三事影響深遠。1905年至1906年，官費及自費留學日本者多達八千餘人，對於立憲及革命運動均有極大影響。南方新軍的年輕軍官，或留學日本，或畢業於各省武備學堂，多抱革命思想。新政的推行，卻加速了清政府的崩潰。

1906年，五大臣考察歐美各國憲改回國，建議「目前規劃未備，民智未開，故廓清積弊，明定責成，乃從官制入手。」立憲要「大權操諸朝廷」，「必從官制入手」，換言之，這個憲法之頒佈須待完成一定程度之改革，並提升人民民主素養（近似「訓政」概念），並重定中央及地方官制，進一步將政治及軍權收歸中央。此外，清廷又派載澤、奕劻、袁世凱早日編纂官制，指出當時督撫權力過大，謂「循此不變，則唐之藩鎮，將復見於今日。」

改革必須漸進，為求國家行政穩定，無法一舉剷除舊官僚體制，行憲也要視進步情形而定。同時清政府中央認為晚清內憂外患係因為皇權不彰，改革多受地方掣肘，因此需要削奪各省督撫（漢人為主）的軍政大權，重新實行中央集權至康雍乾時期的水平。於是在1906年九月改組部院大臣後，仍保留軍機處，新官制之要員，其時滿洲旗人佔7人，漢佔4人，蒙古佔2人（武昌起義爆發後倉促改為滿4人漢8人蒙1人），十一部尚書中的溥興、壽耆、載振、溥良為宗室。

1908年，「政聞社」參加上海「預備立憲公會」所發起的簽名請願速開國會，並請慈禧歸政，改大清國號為中華國，清廷乃指「政聞社」內多悖逆要犯（指戊戌黨），予以封禁，從此康、梁一派在海外勢力減弱，立憲運動就轉移到國內，以1906年在上海成立的預備立憲公會為中心。第一次在海外發起的是在1907年秋，曾任日本留學生會館總幹事的楊度，率領東京 「憲政公會」的數十位會員進行請願，惜無結果。第二次在1908年夏，康有為主持帝國憲政會，以海外200埠僑民的名義上書請願，要求速開國會，亦無成績。

是年，清廷頒佈《欽定憲法大綱》，賦予君主比日本天皇更多權力（其中規定君主有欽定頒行法律、發交議院、設官制祿、黜涉百司、統帥海陸軍、編定軍制、對外宣戰講和訂立條約及遣派使臣與認許使之權;皇室經費由君主制定常額，自國庫提支，議院不得置議）並宣佈以9年為期，預備立憲。

國內的第一次請願，在1908年秋發生，上海的「預備立憲公會」發起，參加請願約有由東京邁上海的「政聞社」，成立於東京而在湖南設分會的「憲政公會」，湖北的「憲政籌備會」，廣東的「粵商自治會」，及多省的代表，簽名由都察院代奏，清廷旋即發佈八年後公佈憲法以答覆之。1909年各省設諮議局，以為省議會的預備，不少憲政人士被選入局，其時江蘇諮議局議長張審，發動了日後全國性三次大請願，他所領導的 「預備立憲公會」，自1906年後即成為國內憲政運動之中心。

在1908年11月，光緒帝及慈禧太后於兩日內先後去世，由二歲溥儀繼位，並以溥儀父載灃（光緒之弟）監國。載灃為進一步加強皇族中央集權，以袁世凱患足疾為藉口，罷斥袁世凱回籍養荷。

國內第二次請願發生在1909年秋，各省代表到京後，組織 「請願速開國會同志會」，一方面將請願書交都察院進呈；一方面游說各軍機大臣及各部尚書；該等政府要員私下也有同意憲政之施行，但清廷於1910年1月30日，諭令不准，仍維持九年預備立憲的原意。

國內第三次請願的代表，把原有 「請願速開國會同志會」，改為 「請願即開國會同志會」，為了擴大聲勢，除發起組織 「各省諮議局聯合會」外，亦網羅海外及各行各業的代表，齊集北京再度請願，惜遭清廷嚴詞拒絕，並命不得再行請願。

國內第四次請願的代表於1910年將請願書呈資政院，同時各省督撫十餘人紛紛致電清廷，表示同意。清政府宣佈把預備立憲縮短三年，改在1913年召開國會，在京請願代表紛紛組織政黨，以謀參政，張審也認為請願目的已達，不再努力。但各省仍致電要求留京代表繼續請願，奉天省派代表赴京支援，其後有零星衝突，清政府取締天津代表溫世霖，將其充軍新疆，激起立憲派與清政府對立。

部份請願代表如湖北諮議局議長湯化龍、湖南議長譚延闓、四川議長蒲殿俊等因為清廷遲遲不召開國會，憤而回省，轉而與革命黨人共商救國大計，立憲派人士紛紛響應革命。

1911年的第一屆內閣竟然是有成員名單中半數為清宗室與滿人，被立憲派譏嘲為「皇族內閣」，對此多感失望不滿，認為清政府實無誠意推行憲政，乃逐漸同情、傾向革命。

是年10月10日，辛亥革命爆發。在新成立的地方議會中，立憲派既掌握大權，復與地方官、督軍一起支持革命，此外，很多留學生在回國後也積極投入推翻滿清的革命運動。此外，新軍中的革命分子更是該次革命的發動者。

10月30日，隆裕太后下「罪己詔」；開黨禁；答應組織完全內閣，不以親貴充國務大臣。袁世凱任內閣總理，袁氏率兵入京，並用出征名義，將禁衛軍調出北京，於是滿清皇室命運由袁氏掌握。11月3日，清政府公佈了《十九信條》。

1912年1月1日，革命黨人在南京成立中華民國臨時政府。袁世凱脅迫清帝退位。2月12日，隆裕太后臨朝稱制，頒佈詔書，宣統帝溥儀退位。

評價

清末新政是辛丑和約後為了挽救清朝統治而開啟的，適逢統治者內部矛盾、社會內外矛盾日益積累之時。新政的本質是利益重新分配，開啟了中國的進步閘門，但也讓舊制度、舊勢力與新勢力的裂痕逐漸加深。梁啓超曾批評清末新政：「假新政之名，而日日朘人民之脂膏以自肥。」《東方雜誌》文章則稱：「以前不辦新政，百姓尚可安身；今辦自治、巡警、學堂，無一不在百姓身上設法。」在這種新政下，內外矛盾不斷加劇，最終讓清朝的腐朽統治走向不可避免的崩壞、滅亡。

參考書目

• Douglas R. Reynolds著，雷頤譯：《新政革命與日本》（南京：江蘇人民出版社，1998）。

參閲

• 立憲運動
• 資政院