北洋政府

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  本文介紹的是民國時期1912至1928年的政府。關於民國時期1927年至1949年的政府，詳見國民政府。
北洋政府
「中華民國北京政府」
1913年－1928年
國歌：
《五族共和歌》
（1912年－1913年）

《卿雲歌》
（1913年－1915年）

《中華雄立宇宙間》
（1915年－1921年）

《卿雲歌》
(修改版)
（1921年－1928年）
首都京兆地方
常用語言漢語
政府內閣制（1913－1914年）
總統制（1914－1916年）
內閣制（1916－1923年）
總統制（1923－1924年）
內閣制（1924年）
總統制（1924－1926年）
內閣制（1926－1927年）
軍政府（1927－1928年）
大總統 
• 1913－1916
袁世凱（首）
• 1927－1928
張作霖（末）
國務總理 
• 1912
唐紹儀（首）
• 1927－1928
潘復（末）
立法機構國會
歷史 
• 大總統就職
1913年10月10日
• 民元國會開議
1913年4月8日
1919年5月4日
1926年7月29日
1928年6月4日
1928年12月29日
貨幣圓
前身		 繼承
中華民國臨時政府
國民政府
今屬於 中國
 阿富汗
 不丹
 印度
 哈薩克
 吉爾吉斯
 蒙古
 緬甸
　尼泊爾
 北韓
 巴基斯坦
 俄羅斯
 塔吉克

北洋政府，即所謂的「中華民國北京政府」，是指中華民國建國初期以京兆地方為首都的中央政府。因為總統主要由北洋軍系出身，通稱「北洋政府」。民國2年（1913年）10月6日袁世凱被當選為首任中華民國大總統，象徵著北洋政府正式成立[1]，中華民國臨時政府結束[2]。

北洋政府定五色旗為國旗，定《卿雲歌》為國歌。從民國元年（1912年）3月至17年（1928年）6月，北洋政府體制多次於內閣制與總統制兩者之間徘徊不定。

在北洋政府主導下，1917年，北洋政府對德意志帝國及奧匈帝國宣戰，加入英法美協約國陣營參與第一次世界大戰，並於1919年以「戰勝國」的身份出席巴黎和會，但因五四運動抗議山東問題而未在《凡爾賽條約》簽字[3]。

即便是袁世凱亦未曾一統南方革命黨勢力，袁死後，北洋系更是連內部都無法統一，分裂成大小派系軍閥混戰。1926年7月，廣州國民政府發起北伐，北洋軍戰敗後退據東北。北洋政府最後一任領袖張作霖途中遭日本人炸死，其子張學良在繼承政權後宣布東北易幟，服從國民政府統治，北洋政府正式宣告滅亡[4]。

沿革

主條目：中華民國歷史

內政沿革

1912年2月12日臨朝稱制的滿清隆裕太后詔授袁世凱在北京全權組建臨時政府[5]。2月13日，孫文遵守南北議和時的承諾，向參議院辭職，並推舉袁世凱為大總統[6]。2月15日，袁世凱被選為第二任臨時大總統，並於3月10日在北京宣誓就職[7]。1912年12月初至1913年3月，北京臨時政府舉行第一屆國會大選，宋教仁領導的國民黨獲得參眾兩院的多數席位[8]。1913年3月22日，即將出任內閣總理的國民黨代理理事長宋教仁被暗殺身亡[9]。1913年4月8日，中華民國第一屆國會在北京召開。在這段時間裡，袁世凱吸納北洋系人士、社會菁英和少數革命黨人組成新政府，中華民國的中央政府體制逐漸確立，並於10月6日進行大總統選舉，袁世凱成為第一任正式大總統，並於10月10日就職。

1913年7月，孫中山以宋教仁被刺及袁世凱未經國會同意即向西方各國進行「善後大借款」喪權辱國為由，發動二次革命反袁；8月即以失敗告終，隨後流亡日本[10][11]。日本以《二十一條》刁難袁世凱，民國成立後各種混亂的背景下，「共和不適於中國國情」之類的言論不斷在社會上傳播，各方建議袁世凱施行君主立憲來鞏固國基；袁世凱最終於1915年12月12日同意開始籌備君主立憲制的中華帝國，定1916年登基改年號為「洪憲元年」。但在蔡鍔的護國軍、孫文的中華革命黨及前清遺老的宗社黨圍剿下[12]，1916年3月22日袁世凱尚未登基即宣布撤銷帝制，中華帝國從未成為正式的國名，洪憲年號也從未被正式使用。1916年6月6日袁世凱病逝[13]。

袁世凱死後無人有聲望和能力統御整個北洋軍，北洋軍遂分裂為直系、皖系、奉系等三大割據勢力，統稱北洋軍閥。而在護國戰爭後，各地軍閥亦成形，如桂系、滇系、粵系、川軍……等。各地軍閥在名義上仍受北京的中央政府支配，但實際上各自為政，有如獨立王國。從1916年6月至1919年五四運動爆發，中央政府實際為皖系軍閥所控制，後來分別為直系、皖系、奉系軍閥輪流掌握。1917年8月，《對德宣戰案》通過，中華民國開始參與第一次世界大戰。

北洋政府時期，軍人干政成為中國政治常態。1919年，胡適的老師杜威在訪華期間即觀察到：「任何軍閥擁有政權之時，北洋政府必為其傀儡，受其玩弄。」並用其親身經歷加以說明：「余曾一次親見總統與總理對於某將領大發雷霆，下令討伐，責其賣國之罪，且懸重金購其頭顱。曾幾何時，而又收回成命，將同樣處分反加諸原來擁有政權之軍閥。」[14]

之後，北洋政府的國會在各系操控下，形式上選舉北洋系人物擔任中華民國大總統與國務總理，1924年馮玉祥發動甲子兵變推翻大總統曹錕後，形式上的總統選舉也取消。1925年7月1日，蔣介石將原廣州革命政府改組成立國民政府。1926年，蔣介石領導國民革命軍北伐。1928年6月3日，張作霖的安國軍政府瓦解。6月8日，國民革命軍佔領北京。同年12月29日，張學良改懸青天白日滿地紅旗，並通電南京的國民政府，表示服從管轄，史稱東北易幟。至此，北洋政府退出歷史舞台。

外交沿革

北洋政府雖然曾為國際認可的合法政府，但由於混戰經年，中央財政窳敗，國民革命軍北伐以前，北洋政府尚能借債發債度日，如在1921年前「政府威信未墮，各省尚有解款，國內既得募集債券，列邦復假以巨款。」但隨著地方軍閥坐大，截留稅收，乃「政局愈紛，財源漸枯」，中央經費長期短缺。[15]1921年下半年，外交部告知駐外使領，政府已無款可發，要求他們自籌經費、減少開支。[16]到1923年上半年，駐外使館經費積欠達十數月，駐外各使兩次聯名致電外交部，威脅如不發俸，將集體下旗回國。代理部務的外交次長沈瑞徵因使費事，數度提出辭職。[17]北洋政府因為仰賴外債，常常優先補償使領經費，如1923年6月到9月間，總稅務司陸續墊借給北洋政府157萬兩關平銀，其中三分之二用作支付出使經費。[18]再如1923年8月，北洋政府以蘇俄退回庚子賠款為抵押，發行500萬元使領庫券[19]；1925年3月，北洋政府又以停付德國庚子賠款為擔保，發行公債1500萬元，用作中央緊急政費及出使經費。[20]但隨著1926年下半年開始的國民革命軍北伐，北洋政府不僅東南關稅盡失，而且國際信譽大受打擊。1926年4月，馮玉祥與直系和解，發動兵變推翻段祺瑞，張作霖和吳佩孚聯合組建北洋政府，但因吳佩孚否認段祺瑞執政締結的一切條約，外國使團不承認顏惠慶攝政內閣。同年，英國在使團會議發表「聖誕宣言」（Declaration of Christmas），暗示不再以北洋政府為中國唯一合法政府。[21]

1926年下半年開始，外交部開除部內冗員、裁撤駐外使館，藉此來節省支出，將每月預算從7萬減到5.5萬，出使經費從28萬減到10萬，然而杯水車薪。[22]北洋政府還另闢新稅，從開徵的二五附稅中撥出200萬，用於發放出使經費，但在1927年初開始實行後，「各處之二五附稅悉為地方截留，前項計畫又未果行。」[23]1927、1928年，北洋政府對內未能成功發行公債債券，對外借款則「近日已絲毫不能通融，於是使館真有告貸無門、羅掘俱窮之勢。」[24]1927年初，英國在外國使團提出對南北政府之七點建議，此舉象徵英國終止對北京的法理承認，也結束北洋政府與外交團的儀式性關係。[21]此外，1927年底，比利時同意從退還庚子賠款中撥出30萬，用於支付北洋政府駐外使館經費。有鑑於此，外交部於是年年底及1928年初，多次致函駐美、英、日、俄、意等館，請求各國從庚款退款中撥用部分支付使領經費，但終未果。[25]

從1926年下半年開始，隨著革命軍節節北進，英、日、美等國相繼調整對華策略，外交重心有南移的趨勢。[26]列強對北洋政府重視程度下降，即如《大公報》所論：「各國外交當局以中國局面變遷，早持觀望態度，對於使領各館已在不論不議之列也。」[24]北洋政府自顧不暇，更無力把持外交，故對外交程序日漸省略，如1927年中法間的商約談判，「皆由外交部在北京與法使直接談判，駐法使館多不與聞。」[24]又如1927年4月張作霖下令查抄蘇俄大使館，事前事後均不知會國務院和外交部。[27]比利時公使王景岐在1927年3月時對記者描述：「駐外使館幾成無事可辦之機關……駐外公使，儼同虛設。」[28]

不僅列國對北洋政府失去信心，國內外交人員亦離心離德，紛紛南下投奔國民政府。最具代表性的是王正廷、王寵惠先後南下，成為國民政府的重要官員；施肇基時任駐美公使，在北伐期間一直與國民黨暗中聯繫；顏惠慶在1926年7月後，只為北洋政府擔任一些顧問性質的職務，並在私下場合表達過對國民政府的好感[29]；顧維鈞雖為北洋政府的總理，但實際上也對在北京為官態度消極，在顧維鈞任總理的1926年10月到1927年6月間，顧氏至少有四次通電請辭，按他本人的說法：「我之所以繼續參與政治，只不過是為了中國的國際聲譽而維持一個政府而已。」[30]大量層級較低的外交部官員，也先後南下，如在北洋政府外交部工作的陶履謙(浙江紹興人)、徐謨(江蘇吳縣人)、金問泗(浙江嘉興人)、何杰才(江蘇上海人)均「因不甚得意、先後南下」，成為南京國民政府外交部的參事、司長。[31]駐新加坡、仰光、爪哇等地領事「已事實上服從國民政府命令，執行各項華僑內之宣傳及聯絡事務，惟因限於局勢，尚未與北京斷絕關係，而明白表示其態度。」[32]以致1928年後的南京外交部幾乎全是舊外交官。

政體沿革

北洋政府先後制定五部憲法，包括1912年3月《中華民國臨時約法》；1913年10月《中華民國憲法案》（又稱《天壇憲草》）；1914年5月《中華民國約法》；1923年10月《中華民國憲法》；1925年12月《中華民國憲法草案》。

《中華民國臨時約法》規定政府採用責任內閣：即由大總統、議會、內閣、法院所構成的政權體制。大總統並非實際的政府首腦，僅是代表國家的虛位元首。

民國2年（1913年）中華民國第一屆國會提出《中華民國憲法草案》（又稱天壇草案）。這部草案的基礎是臨時約法，其中的規定使當時執政的袁世凱非常不滿，因此他不讓國會討論這部草案。[33]

袁世凱於民國3年（1914年）解散國會，成立「約法會議」，並於同年5月1日公布自己的《中華民國約法》（袁記約法），同時廢除《中華民國臨時約法》。《中華民國約法》規定取消內閣制，實行總統制，將行政、司法權力集於總統一身。[33]

袁世凱死後，民國5年（1916年）6月7日副總統黎元洪繼任大總統，宣布恢復《中華民國臨時約法》，實施內閣制。

民國8年（1919年）段祺瑞執政期間提出過一部《中華民國憲法草案》（八年草案）；民國12年（1923年）曹錕任中華民國大總統期間公布一部《中華民國憲法》（曹錕憲法）；民國14年（1925年）段祺瑞再次執政又提出一部《中華民國憲法草案》（十四年草案）。

1924年馮玉祥發動「北京政變」，推翻曹錕的統治。張作霖、馮玉祥及直系軍人齊燮元等人聯名，推戴段祺瑞出任中華民國臨時執政。段遂於10月24日公布《中華民國臨時政府制》，任命各部總長，組織中華民國臨時執政府。執政府不設國務院，國務員由執政任命。凡執政府的命令及關於國務的文書，須由國務員副署。但國務員由執政任命並對其負責，故副署不過是例行公事。[34]

1927年6月18日，張作霖在北京就任陸海軍大元帥，20日成立中華民國軍政府（又稱安國軍政府）。依據《中華民國軍政府組織令》，大元帥總攬海陸軍，軍政府不設立法機關及代議機關，大元帥不受任何約束，不對任何機關負責，以軍事首領的名義，兼有軍政兩權，實際是軍事獨裁者。[35]

中央政府

參見：府院之爭

《臨時約法》基於三權分立制度，以此為基本原則，限制大總統權力，防止個人獨裁，使人民的權利和自由得到尊重和保障，然而在軍人干政的環境下難以實現。

就立法而言，軍人憑藉武力，總能挾持國會。1917年5月，在第一次世界大戰對德國宣戰問題上，國務總理段祺瑞提參戰案，而國會拒絕合作。段不斷對國會施壓，國會則改組內閣，暫緩討論參戰問題，最終大總統黎元洪在國會要求下解除段祺瑞的職務。段祺瑞憤然離京去津，並且指根據《中華民國臨時約法》，總統無權撤銷總理職務，史稱府院之爭。在段祺瑞的策動下，安徽、奉天等八省先後宣布獨立。黎元洪請督軍團團長張勳入京調解，卻釀成張勳復辟，導致國會被解散。復辟失敗後，段祺瑞又拒絕恢復舊國會，自組安福國會，西南五省議員被排除在外。[36]

就司法而言，憲法應保障司法獨立，然而在1913年國民黨理事長宋教仁被殺案中，地方檢察廳公開傳訊國務總理趙秉鈞，趙卻受袁世凱指使，在滬租界稱病拒不出庭。[37]又如1925年10月京師地方監察廳派檢察官翁敬棠調查「金佛朗案」事件，檢舉外交總長沈瑞麟、財政總長李思浩、前司法總長章士釗「圖利自己或他人或外國而故意議定」，使中國蒙受的損失超過8000萬元。段祺瑞得知此事後，搜捕翁敬棠，但未拿獲。1924年10月下旬，司法部令總檢察廳會同京師高等檢察廳偵查此案。因段祺瑞政府袒護，數月時間過去，僅李思浩提交一份辯訴書。1926年3月6日，京師高等檢察廳下達處分書，宣布對李思浩、沈瑞麟、章士釗3人不予起訴，翁敬棠不同意該處分，依法申請再議，但京師高等檢察廳以翁敬棠並非原告為由駁回。翁敬棠在報紙上揭露全案內幕，指京師高等檢察廳「上下其手」，對政府官員加以包庇。[38]

就行政而言，總統、內閣皆需順從武人旨意，不能違背。1922年7月，浙江軍閥盧永祥也不禁感慨，謂：「今日中國，內閣之組織，最困難之問題也，軍閥橫行，武夫當道。行政機關行使職權不惟動輒受其牽掣，而且非仰武人之鼻息，不足以保其位置。脫有不如武人之意者，則肆意攻訐，政客從而利用之。倒閣之聲一起，即不能不下台而去矣。」「國務總理之任命，雖由大總統提出於國會，由國會通過而實行之，載在約法，不可或背。實際上則總統任命官吏，何嘗敢獨行己意？國會通過所提出者，未必敢忤武人。職是之故，政治之實權，乃懸於武人之手焉。」[39]

大總統府

主條目：中華民國大總統府和中華民國國家元首列表
中華民國歷任大總統[40]
# 姓名 時間 肖像 說明
第一任 袁世凱
(1859–1916)		 1913.10.10－1916.1.1 袁世凱定都北京，公布《中華民國約法》，改責任內閣制為總統制。
洪憲帝制 袁世凱 1916.1.1－1916.3.22 袁世凱稱帝，護國運動爆發。1916.6.6袁世凱病逝。
第二任 黎元洪
(1864–1928)		 1916.6.6－1917.7.14 與段祺瑞爆發府院之爭，並發生張勳復辟。
第三任
(代理)		 馮國璋
(1859–1919)		 1917.7.6－1918.10.10 期間發生護法戰爭。
第四任 徐世昌
(1855–1939)		 1918.10.10－1922.6.2
復任 黎元洪 1922.6.11 - 1923.6.13
第五任 曹錕
(1862–1938)		 1923.10.10－1924.10.30 通過賄選當選。日軍占領天津後拒絕與日本合作。[41]
第六任
(臨時執政)		 段祺瑞
(1865–1936)		 1924.11.24－1926.4.20 皖系軍閥首領，段祺瑞曾三次出任國務總理。
北洋安國 張作霖
(1875–1928)		 1927.6.18－1928.6.3 中華民國安國陸海軍大元帥；張作霖議員於1927年6月16日入主北京建立北洋安國軍政府。
1928年6月4日在皇姑屯事件中 張作霖被炸身亡。
  • 北洋政府時期曾有14位國會議員攝行大總統權[43]

內閣

主條目：中華民國國務院、中華民國政府首腦列表和中華民國北洋政府內閣列表

袁世凱政府初期實施內閣制，首屆內閣於1912年4月21日成立，由國務總理和各部總長組成。內閣（即國務院或議事堂）行使國家一切行政權力。《臨時約法》規定，凡總統公布一切重要法律、命令，都要經過內閣成員副署，否則在法律上不發生任何效力，卻忽視了總統具有任命國務員的權力。[44]因此，自1912年3月到1914年5月，袁世凱執政二年多，便更替唐紹儀、陸征祥、趙秉鈞、段祺瑞、熊希齡、孫寶琦六屆（不包括代理總理在內）內閣。[33]

1916-1928年期間，北洋政府的內閣變更37次，改組24次，有26人擔任過總理，此外還有4個攝政內閣在短時間內行使過執政權，任期最長的17個月，最短的僅兩天。[45]由於軍閥用武力控制政府，內閣成為軍閥的附庸。軍閥混戰時期的內閣也就呈現出混亂不堪和不穩定的狀況。著名報人楊蔭杭曾經評價：「近數年，北京之內閣，姑不論其閣中之人物，其重要各部皆帶有營混之氣息。雖更迭改組之省不絕，然譬之藥水，傾來倒去，不脫此數味藥料。故內閣之變更，在他國為重要之事，在今日北京則所謂內閣者，不過一種軍用品，雖千變萬化，仍在武人股掌之上。總理登台必向曹張疏通，總理下台又必向曹張告退。此其登台下台當然不為國人所重視，亦當然不為外人所重視。」[46]

中華民國北洋政府內閣列表
內閣 時間 說明
第一次唐紹儀內閣 1912年3月13日－1912年6月27日 1912年3月8日，《中華民國臨時約法》由中華民國參議院通過，3月11日公布實施。
第一次陸徵祥內閣 1912年6月29日－1912年9月22日
趙秉鈞內閣 1912年9月25日－1913年7月16日
段祺瑞臨時內閣 1913年7月19日－1913年7月31日
熊希齡內閣 1913年7月31日－1914年2月12日
孫寶琦臨時內閣 1914年2月12日-1914年5月1日
徐世昌內閣 1914年5月1日-1915年12月21日
第二次陸徵祥內閣 1915年12月21日-1916年3月22日
第二次徐世昌內閣 1916年3月22日-1916年4月22日
第一次段祺瑞內閣 1916年4月22日-1916年6月29日
第一次段祺瑞內閣改組內閣 1916年6月29日-1917年5月23日
伍廷芳臨時內閣 1917年5月23日-1917年6月12日
江朝宗臨時內閣 1917年6月12日-1917年6月24日
李經羲內閣 1917年6月25日-1917年7月2日
第二次段祺瑞內閣 1917年7月14日-1917年11月22日
王士珍內閣 1917年11月30日-1918年3月23日 錢能訓1918年2月20日，內務總長代理國務總理
第三次段祺瑞內閣 1918年3月23日
錢能訓臨時內閣 1918年10月10日

內務總長代理國務總理

錢能訓內閣 1918年12月20日
龔心湛臨時內閣 1919年6月13日

財政總長代理國務總理

靳雲鵬 1919年9月24日

陸軍總長代理國務總理

第一次靳雲鵬內閣 1919年11月5日

5月14日請辭，7月2日奉准免職

薩鎮冰臨時內閣 1920年5月14日 海軍總長代理總理
第二次靳雲鵬內閣 1920年8月9日
第三次靳雲鵬內閣 1921年5月10日
顏惠慶 1921年12月18日

外交總長代理國務總理

梁士詒內閣 1921年12月24日

1月25日請假出京，5月5日被免職

顏惠慶臨時內閣 1922年1月25日

外交總長代理國務總理

周自齊臨時內閣 1922年4月8日

教育總長代理國務總理

第一次顏惠慶內閣 1922年6月11日

7月31日請假出京，8月5日辭職

王寵惠 1922年7月31日

司法總長代理國務總理

第二次唐紹儀內閣 1922年8月5日
王寵惠內閣 1922年9月19日
汪大燮內閣 1922年11月29日
王正廷臨時內閣 1922年12月11日

外交總長代理國務總理

張紹曾內閣 1923年1月4日
高凌蔚攝政內閣 1923年6月14日

攝政內閣總理

高凌蔚臨時內閣 1923年10月12日
孫寶琦內閣 1924年1月10日
顧維鈞臨時內閣 1924年7月2日

外交總長代理國務總理

第二次顏惠慶內閣 1924年9月14日 外交總長代理國務總理
黃郛攝政內閣 1924年10月30日

攝政內閣總理，教育總長代理國務總理

段祺瑞臨時執政內閣 1924年11月24日 臨時執政
許世英內閣 1925年12月26日
賈德耀 1926年2月15日

陸軍總長代理國務總理

賈德耀內閣 1926年3月4日
胡惟德臨時攝政內閣 1926年4月20日

內閣攝行臨時執政職，外交總長代理國務總理

第三次顏惠慶內閣 1926年5月13日
杜錫珪臨時內閣 1926年6月23日 海軍總長代理國務總理
顧維鈞臨時攝政內閣 1926年10月5日

財政總長代理國務總理

顧維鈞攝政內閣 1927年1月11日
胡惟德 1927年6月16日

內務總長代理國務總理

潘復內閣 1927年6月20日～1928年6月3日

國會

主條目：中華民國初年國會

中華民國議會，最初為一院制（臨時參議院→參議院），後改為兩院制（國會）。1912年4月29日，臨時參議院遷至北京，取名參議院。

中華民國國會（1913年－1925年）依據《中華民國臨時約法》於民國二年（1913年）4月8日正式於北京成立，由參議院與眾議院共同構成，兩院設正副議長，下設秘書廳及全院、常任、特別3個委員會。國會主要依據《臨時約法》執行議會權力。第一屆國會成立後，根據《中華民國臨時約法》和《國會組織法》規定，1913年7月12日在天壇祈年殿成立由60人組成的憲法起草委員會，進行憲法起草工作。

1914年11月10日，袁世凱當選為正式大總統後，正式下令解散國會。中華民國國會此後經歷多次解散和重新召集。最終於直皖戰爭後，因段祺瑞聲明廢棄法統，而宣告終止。

安福國會是中華民國第二屆國會（1918年8月12日－1920年8月），在選舉過程被「安福俱樂部」所控制。1920年8月，大總統徐世昌宣布解散安福國會，並進行第三屆國會的選舉。

地方政府

1920年上海於蘇州河上的交通與發展

沿革

袁世凱執政時期推行「軍民分治」，地方官員由中央政府任命，用以收攏地方軍政權力。袁世凱死後，中央再度勢微，1920年11月北洋政府宣布籌備地方自治，之後頒布一批地方自治條文[注 1]，規定由本地公民直接選舉產生，並劃分中央與地方的財權與事權。然而，北洋集團為控制南方各省，遷入客軍常駐，又以外省人參預政事。王占元為鞏固其湖北政權，以山東籍私人關係為紐帶，製造了「魯人治鄂」的局面：「全鄂……凡重要位置，皆其左右親私，互相包辦，輾轉盤踞，不稍放鬆，專制達於極點。」王占元聲稱：「予待魯人不薄，湖北六十九個縣，吾魯人已占四十九。」以致湖北名流孔庚等視鄂省「竟遭亡省之慘痛」。[47]河南縣知事總數中，大約半數以上為外省籍人士，其中許多為吳佩孚在豫期間強行安插到各縣的營長、連長、書記官。[48]

1920年至1925年，南方各省士紳反對北洋客軍干政，掀起聯省自治運動。例如湖南爆發驅張運動，要求驅逐張敬堯。省公民投票通過的《湖南省憲法》是中國歷史上第一部付諸實行的省級憲法，期間，大量知識分子在報刊上鼓吹聯邦制，例如1922年，中國共產黨在中共二大決議案中宣布中共的目標之一是聯合蒙、藏、疆等地建立「中華聯邦共和國」。1923年10月頒布的《中華民國憲法》就是一部聯邦制憲法，但因曹錕賄選爭議，這一憲法遭到反對而流產。1926年國民革命軍北伐，隨後國民黨統一全國，各省憲法和省議會隨之告終。

議會

袁世凱鎮壓二次革命後，下令停辦地方自治，解散各地省議會。[49]袁世凱死後，《臨時約法》、國會、議會恢復，卻從未擺脫軍人干政的陰影。

山東

各省第一屆議會被袁世凱解散，直到袁世凱死後始恢復。在山東，皖系張樹元在第二屆議會選舉期間，指使濟南道尹張仁濤作弊，採取「磕匭(匣子，指票箱)換票」的辦法，把得票最多的王寀廷的票偷換成寫錯名字的廢票，讓王寀廷落選。而後又利用武定府同鄉的關係，把該府所屬的12個議員拉出來，每人都掛上一個督軍署諮議的名義，按月支領津貼。進步黨和國民黨則各出一位副議長，由張介禮和王朝俊發布電文，彈劾張樹元侵吞軍餉300餘萬元，要求北洋政府查處。時靳雲鵬剛當上國務總理月余，為了樹立威信，並且出於控制山東地盤的考慮，遂免去張樹元督軍職務，由田中玉繼任。

第三屆議會選舉時，田中玉先是在省議員複選時，重演「磕匭換票」，以作弊手段保證內定的競選人當選。後在省議會議長選舉階段，一面收買議員，一面以便衣大鬧會場。1921年冬，議會舉行議長選舉，由於軍警穿著便衣包圍議會，票未投成。1922年1月17日，議會再開選舉議長大會，「督軍田中玉調集軍警三四千人，包圍議會，荷槍實彈，如臨大敵。」所有持旁聽券的人均不准進入會場。票匭遭人搗毀，投票無法進行。[50]6月8日，投票議員們入場後，剛進行投票，萬光煒受命率人毆傷議員十餘人，選舉被迫中斷。直到1923年1月，北洋政府指派熊炳琦擔任山東省長，田中玉無權過問，才結束拖延持久的議長選舉。

1926年張宗昌任山東督辦，即告訴省議員「只可領薪，不准開會」。[51]

河南

河南第一屆省議會解散以後，反袁議員們大半逃往上海。1916年秋冬之間，議員們返回省內恢復活動，曾向議會咨請豁免附加稅，認為「年來豫省天災匪患，居民無不▢面▢行，奄奄待斃，當時救死不▢之時，又責以數倍他省之重負，直接增加人民痛苦。」省議會議決應豁免附加稅，並咨請省長執行。[52]然而，河南財政廳長擬將附加稅改折銀元，辦法為「每丁銀1兩，改徵銀元2元2角。」而當時市價為白銀1兩僅合銀元1元4角2分。如若通過，意味著稅收增加三分之一，無疑增加人民負擔。12月13日，省長將此議案交議會議決，並謂「議會無議決之權，囑即認可見復。」儘管眾多議員質疑，但屈於督軍趙倜的壓力，議案最後竟然通過。

1918年春，進行第二屆省議會議員選舉，安福系派王印川到河南經營選舉，趙倜予以積極配合，加以金錢收買和武力威脅等手段，致使安福系在選舉中大獲全勝。

1921年9月開始第三屆省議會議員選舉。選舉之前，趙倜已內定同鄉胡鼎元為議長，並由胡提出名單，經趙核定後參選，全憑金錢開路：「至多以八千元為限，至少以千元為限……收款者則系托孝敬西屋太太（趙倜小老婆）名義。」未被指定的初選人姚某，在複選中拒絕按旨填寫選票，被衙役鎖在縣衙前的石獅子上示眾。更甚者，一些選區預先造好兩個相同的票箱，票箱隨時可以換去。議員選舉前還要在胡鼎元面前填寫願書，對神發誓，終身為趙氏的忠臣，甚至有「生我者父母，成我者督軍」和「若有背叛督軍行為，天誅雷殛，水溺火焚」的誓言，並有具書人、保證人署名畫押。[53]

湖南

袁世凱死後，由安福系當政的北洋政府開始進行國會和省議會改選，原計劃仍按民國元年的《省議員選舉法》進行，在1917年完成省議員的換屆選舉，即第二屆換屆選舉。但因府院之爭、張勳復辟，實施緩慢。1918年3月，湖南督軍張敬堯攻占長沙，開始組織新國會議員選舉。張敬堯採用毀原票易以偽票的辦法，廢掉得票最多的楊度、汪賠書，使安福系所派周渤、羅正諱、王毅等十餘赴湘之人，無一漏選。研究系楊度用每張票500元的高價，收買了選票50張，不料開匭後，廢票占30張，楊度二字被改寫成「楊皮」、「楊之度」、「洋豆」、「羊豆」等，致有效票僅19張而未能得選，輿論譁然。且在新國會中，人數眾多的湘籍國民黨參眾議員幾被全部替換。

1918年11月12日，張敬堯下令改選省議會，時湘人聞張又將偽造民意、改選議會，無復容忍之餘地，旋由商會、教育會、農會、學生聯合會、報界聯合會、律師公會等推舉代表，組成「各界聯合會」，向督署請願收回改選省議會成命。張敬堯乃組織所謂「公民會」與之對抗，亦向督署請願改選議會，指斥對方「偽托民意」。為了爭取士紳同情，各界聯合會要求雙方在教育會舉行辯論會。張敬堯屬員在會場大發脾氣，幾欲逮捕聯合會員。翌日，長沙《大公報》、《湖南日報》著論抨擊公民會，同日被封。張敬堯亦知眾怒難犯，改選終於擱淺，但民間怨憤已深。

1920年5月，趁吳佩孚撤防北歸，湘軍發動攻勢，將張敬堯部擊潰。6月，張敬堯被迫撤出湖南，史稱驅張運動。[54]

湖北

1916年7月下旬，湖北第一屆省議員齊集武昌，準備復會，國民黨勢力重新進入湖北。督軍王占元害怕詹大悲、趙鵬飛與梁鍾漢等人國民黨議員控制議會，堅絕否認3人議員資格。1916年10月1日，省議會舉行復會後之第一次正式會議，2日討論詹、梁、趙3議員資格問題，表示同意承認。4日議長選舉，詹大悲已經當選，引起王占元的恐慌，再度聲明否認3人資格。國民黨議員張國恩等向參議院請願，黎元洪總統亦來電調停。然而王占元堅持己見，密電段祺瑞總理謂：「詹大悲之爭議長，乃國民黨競爭湖北政權，踞爲地盤之初步計劃……政潮翻覆將無已時。」獲得段褀瑞的支持，將詹等逐出省議會，杜瑞、戴孚夏及丁榮學3人遞補。此外還有十人沒有報到，亦一一以他人遞補。[55]

1920年8月30日，北洋政府任命王占元親家孫振家為湖北省長，立即引起鄂人強烈反對。9月6日，省議會緊急開會，一致反對孫振家為省長，電請中央收回成命，並「致函各團體請一致反對」。9月9日，省議會再次開會，聲明孫振家如若接任，公文一概拒收。孫振家自恃有王占元姻婭庇護，仍於10日接省長印。省議會不得不「公舉代表議員數人入京會同請願」。隨著「倒孫運動」愈演愈烈，鄂人「聲言王如不從民意，將進而為倒督運動」，危及王占元督軍地位。

9月18日，北洋政府免去孫振家省長職務，任命鄂人夏壽康為湖北省長，王占元則連請病假，明迎暗拒，稱：「夏省長到時，恕不接待。嗣後積欠軍餉、地方秩序，均由內閣與新省長擔任，占元概不過問。」致使夏壽康在京滯留65天之久。11月22日，夏壽康抵漢口，王占元竟派督署衛隊兩連前往「保護」，實為監視。23日，王占元指使魯籍軍官孫傳芳部下包圍夏壽康住處，逼其「暫緩接任」，再度激怒鄂人。旅京同鄉會召集大會，質問中央，風波及於全國。王占元不得不屈從民意，同意於27日在武昌省署迎接夏壽康，正式接任省長。然而夏壽康出於安全考慮，堅持不赴武昌辦公，只得派人將省長印信送至漢口。及夏壽康接印視事，省長就任問題才告結束。[56]

安徽

安徽第一屆省議會，於1913年被倪嗣沖配合袁世凱解散。1918年8月至9月，為皖省第二屆省議員選舉之期，正值皖系段祺瑞主持中央大權，倪嗣沖便通過「公益維持會」包辦選舉，肆無忌憚，被譏為「選舉公賣局」。[57]

1919年，省議會向財政部結算皖北工賑鹽捐餘款，獲准該款148萬元，作爲全省興辦實項，非經大會議決不得動用。次年11月，議長晉恆履挪用公款十餘萬元，經議員發現，提案糾正，晉氏利用議長職權，將提案擱置數月，復不經大會公決，挪用40餘萬元。1921年5月，安徽督軍張文生以新安武軍缺餉，強借工賑餘款32萬元。[57]

1921年初，倪嗣沖之侄倪道烺唆使財政廳長陶熔截留教育經費77萬餘元，充作第三屆省議員賄選活動經費。學聯聞訊後，於6月2日派出12名代表去省議會質問，遭到驅逐，學聯旋即組織千餘人，奔至議會門前抗議，要求省議會通過「教育增費案」。倪道烺則命馬聯甲調兵鎮壓，傷40餘人，死1人。社會輿論大嘩，要求懲辦兇手，倪道烺避往天津租界。[58]

1921年8、9月間，皖省第三屆省議會選舉，倪道烺出款50萬收買議員，結果雖然選岀第三屆議員，卻因全省60縣當中，有44縣發生選訟，幾經波折，只得宣布全省選舉無效。另行改選，又逢重重干預。終北洋政府時期，皖省第三屆省議會始終未能成立。[57]

1925年3月，時隔血案四年，北洋政府司法總長章士釗以「教唆殺人案」將倪拘捕。倪重金賄賂公行，一個多月後以「不予起訴」被釋。[58]

直隸

1918年，經曹錕保薦，曹銳被任命為直隸省省長，直隸從此處於曹氏兄弟的卵翼之下。第二屆省議會議員的初選舉於1918年7月20日開始。曹銳力圖壟斷選舉，以控制省議會。另一方面，舊議員邊守靖、王秉喆等希圖當選，乃投靠曹銳，在選舉時盡力推行指派之法，「與各縣知事通函，令其見各初選人疏通。如大家不承認，則投票日之夜間開箱抵換。監視員、複選特派員共司其事。」在第12複選舉區，有姚壁者「自稱為組合員。聲言正定區內已指令二十四人，非此二十四人，即滿法定票數亦歸無效。伊等二十四人又分甲乙兩等，甲等者無票亦能當選。問其所以，則謂投票後，非指定將票盡行抵換各等語。」

1919年4月，曹銳以官商合辦為名，將天津直隸模範紡紗廠與擁有10萬元資本的恆源帆布公司合併，事後才咨行省議會要求追認。24日，該案一經提請討論，即遭到議員們的反對。議員潘自濬提出應行調查再定合併與否，副議長彭桂馨指出事後追認與法不合。因爭議太大，該案被推期解決。28日復會，經由特別委員會審查，認為合併事屬合理，惟合併手續不宜，且對保障公款殊欠方法，並擬定幾條意見，如省議會得隨時質問營業情形，由省議會選監察1名以監督營業。潘自濬、張子釗仍堅持調查有無混弊情形後再作表決，但大會強行通過委員會的報告。議員們不敢觸怒曹銳，只好口誅筆伐前模範紡紗廠經理王竹銘侵占公款。

1920年夏，直皖戰爭爆發。為解決軍費難題，曹銳徑直挪用紡紗廠款50萬元。同年10月，省議會召開常會，省署方送達議案，請省議會追認。27日討論該案時，議員們初步議定了《咨催省長速辦紗廠，戰費應由中央擔負，無借省款之必要案》。29日進一步審議《提議討段軍費不宜直省負擔案》，並通過《電請中央歸還直隸墊付軍費案》。11月1日，該議案經修改後正式定名為《電請中央撥還討安福墊款》，並致電中央。12月21日，省議會又咨催曹銳及早開辦石家莊紡紗廠，但終無音訊。

直皖戰爭後，第三屆省議會議員選舉完全由曹銳包辦。[59]

江西

江西第一屆省議會在黨派的制衡下，地方軍閥還有所顧慮。但二、三屆以下，省議會一屆不如一屆，這種情形在第三屆的選舉尤爲明顯。

1920年12月18日，第二屆江西省議會投票通過《省長民選應規定選舉法案》，以及彈劾省長戚揚案。戚揚自二次革命後到贛，1916年7月由巡按使改稱省長，用人行政多門生故舊，喜濫借外債，結託軍閥以自固。時過境遷，南方人多不滿北人主政，自治聲浪瀰漫全國，江西自不例外。

戚揚得知後，指使警察改裝便衣，偽稱公民，赴議會旁聽，揚言搗毀議會。督軍陳光遠擔心彈劾通過，恐進一步惹出廢督問題，遂以軍警彈壓議會，議會不得不宣告休會。時京「各省區自治聯合會」力爲聲援，經江西省議會三次彈劾之後，迫於輿論壓力，戚揚於1921年2月黯然去職。國務院命冮西南豐人趙從蕃任省長，議會雖對趙表歡迎，但卻爲陳督軍暗中擋駕，使趙過九冮而不得入其門，最後只能稱病滬上。5月13日，北洋政府令陳的親信、財政廳長楊慶鋆暫任，不久改爲署理，最後實任。「贛人治贛」就此失敗。

1921年11月，江西選舉第三屆省議會，陳光遠、楊慶鋆動用軍警操控票匭，「非經核可者，無論何人，票再多亦不能入彀。有特別關係者，雖無一票亦會榜上有名。」例如張勳之弟張嘉猷識字無多，竟以17票當選；又如臨川縣知事陳光迪，系陳督軍胞弟，當選後還大詈不慚的說∶「我不過得幾個錢，卻為地方省多少事。」建昌區8月2日複選開票，本無一票之包應昌、傅紹庭居然以18票當選；而原有20票之嚴啟仁、何昌榮等，或變為11票，或變爲5票，一同落選。袁州區、贛州區的情形也都一樣，投票時軍警林立，開票時如非指定人選，再高票數亦不能獲選。當選議員因此為人所輕，被謔稱為「陳楊之私生子」、「直隸式附屬官廳之議會」。

1922年6月，陳光遠被北伐軍打敗後辭職，北洋政府命贛人謝遠涵任省長，省議會立即發表宣言應和：「贛人主張驅客軍制省憲」 。不料北軍援贛，11月5日，蔡成勳來，恃武力壓抑民意，視議會如黻屣，不惟常年會不能召開，即談話會亦悉被阻止，遇議會有頂撞之事，即令財廳扣發公費。11月閭蔡拒贛人謝遠涵長贛，年底宣布自兼省長，把持軍民兩政，以致贛人痛呼要「光復已亡之江西」。[60]

架構

北洋政府建立的地方機關大致有立法機關、行政機關、軍政機關和特別行政區機構。

地方立法機關分為省議會和縣議事會。

地方行政機關分為省行政機關、道行政機關、縣行政機關和基層政權。

地方軍政機關分為省軍政機關、地區性軍政機關、臨時性軍政機關。

特別行政區機關包括京兆特別行政區政府，熱、察、綏特別行政區政府，川邊特別區政府。

區域

北洋政府時期軍閥列表
名稱 派系背景 活躍時期 根據地 代表人物 海外支持國
皖系 北洋派 1916-1925 安徽、浙江、上海 段祺瑞、倪嗣沖、徐樹錚、段芝貴、盧永祥 日本
直系 1917-1926 北京、直隸、山東、江蘇、江西、湖北、福建[61] 馮國璋、曹錕、吳佩孚、齊燮元、孫傳芳 英國
奉系 1916-1928 奉天、黑龍江、吉林、熱河 張作霖、張學良、張作相、郭松齡、張宗昌 日本
新疆自治省 1911-1944 新疆 楊增新、金樹仁、盛世才 蘇聯
西北軍 北洋派
國民黨		 1921-1930 陝西、察哈爾 馮玉祥、韓復榘、宋哲元、楊虎城
川軍 1919-1949 四川、西康 劉湘、劉文輝、鄧錫侯、楊森
黔軍 1920-1926 貴州 袁祖銘、王家烈、王天培、周西成、劉顯世、彭漢章
晉系 1911-1949 山西、綏遠 閻錫山、傅作義 日本
舊桂系 無 1916-1925 廣西 陸榮廷、沈鴻英 英國
滇系 國民黨 1916-1949 雲南 蔡鍔、唐繼堯、龍雲、盧漢 法國
湘系 1916-1937 湖南 趙恆惕、唐生智、何鍵
粵系 1920-1949 廣東、海南 陳炯明、龍濟光、陳銘樞、張發奎、陳濟棠、余漢謀 蘇聯
馬家軍 無[62][63] 1872-1949 甘肅、寧夏、青海 馬鴻逵、馬步青、馬步芳、馬鴻賓、馬繼援、馬仲英
新桂系 國民黨 1922-1953 廣西 李濟深、李宗仁、白崇禧、黃紹竑

社會狀況

軍閥混戰

參見：北洋政府時期內戰戰鬥列表

1916年袁世凱死後，北洋集團分裂成以馮國璋為首的直系、以段祺瑞為首的皖系和以張作霖為首的奉系，各據一方。直皖戰爭以前，皖系把持中央政權，以北京為中心，據有河南、察哈爾、直隸、外蒙古等地。直皖戰後，直系勢力大振，把持了中央政權，勢力陸續擴展到直隸、山東、河南、湖北、陝西、江西、熱河、察哈爾、綏遠、福建等地。奉系長期經營東三省，逐步深入內蒙古、京津、熱察等地，在北洋政府末期主宰中央政權。北洋軍閥勢力不及的地區，則由諸如滇系唐繼堯、桂系陸榮廷、晉系閻錫山等地方軍閥所割據。

1916年至1920年間，段祺瑞兩度出任國務總理，掌握了北京中央政府的實權。段祺瑞上台後，在軍事上，借對德國宜戰之機，大練參戰軍，擴充實力；在政治上，製造安福國會，包攬政權，排擠和打擊直系。為此直、皖交惡，終至釀成大戰。1920年7月14日，皖軍在段芝貴指揮下，在京漢鐵路琉璃河首先向直軍發起攻擊，兩軍在數天中連續交戰，互有勝負。7月17日，吳佩乎指揮直軍與皖軍第一師大戰於涿州之北，皖軍旅長一死一逃，兵土傷亡枕籍，師長曲同豐繳被乞降，段芝貴逃回北京。7月15日，皖軍在徐樹錚指揮下以15萬人在京奉鐵路線上三路進攻直軍，直軍2萬人在曹瑛指揮下列陣反擊。17日，奉軍一部與直軍聯合進攻皖軍，皖軍大敗。直軍乘勝追擊，20日抵達長辛店，虎視京城。段祺瑞當天被迫辭去本兼各職。

直、奉軍間的聯合不久也告破裂。直皖大戰後，張作霖支持親日派政客梁士詒組閣。梁閣依仗奉系壓制直系，直系則極力倒閣。1922年4月29日，第一次直奉大戰爆發，雙方各投入兵力12萬左右，奉方張作霖自任總司令，直系以吳佩乎為總司令。雙方兵分三路同時交火，吳佩孚指揮西路軍同奉系張作相部在長辛店至琉璃河之間激戰，結果以奉系兵敗告終。1924年9月初，浙督盧永祥與蘇督齊燮元之間爆發江浙戰爭。張作霖與盧永祥有反直之盟，江浙戰端一開，張作霖即對直宣戰，挑起第二次直奉大戰。9月17日，張作霖出動6個軍17萬人，吳佩乎在前線布置3個軍約10萬人，雙方主力對峙於山海關、九門口正面戰場。10月中旬，戰況激烈，直軍失利。10月17日，奉軍越過長城。23日，馮玉祥從直系營壘中分化出來，發動北京政變，直系迅速潰敗，吳佩孚被迫率殘部3千餘人南逃。

軍閥長期混戰，百姓飽受荼毒。1915年，趙倜將河南省防軍改由其三弟趙傑統領，名為宏威軍，兵員達40營之多，儼然一支私人武裝。1922年第一次直奉戰爭期間，馮玉祥將其部擊潰，「俘虜一千餘人中，穿婦女衣服者有六百餘人。」[64]1926年奉直聯軍進攻國民軍，在河北定縣搶占民房作兵營，10多萬居民流離失所。直軍將領寇英傑在河南信陽同國民二軍作戰，驅趕農民上前線作「人牆」，掩護本軍進攻，致使大批農民喪生。[65]

苛捐雜稅

軍閥視兵若命，1914年，全國陸軍不過45.7萬人，1918年即增到85萬人，1925年更達到147萬人。龐大的軍隊需要巨額軍費來維持。僅以軍事預算為例，1916年為1.53億元，1918年增加到2.03億元，1925年激增至6億元，而在1927年初則更達7億元。加上地方的行政費用和各種開支，其數目更加龐大。為了籌措巨額費用，全國大小軍閥不事生產，只得通過巧取豪奪取之於民。

第一，加征賦稅。例如田賦，即土地稅。1927年，河北定縣的田賦正稅比1912年增長了63.42%，田賦附加稅則增長了353.25%。江蘇南通的附加稅額，1927年比1913年增長將近5倍。另一方面，甚至還要預征賦稅。1924年，湖南郴縣已預徵到1930年。1926年，四川梓桐已預徵到1957年。1927年，山東德州已預徵到1930年，河北南宮已預徵到1932年，四川郫縣已預徵到1959年。其它捐稅更是五花八門。據統計，1912年至1919年，全國鹽稅、菸酒稅各增加3倍，印花稅增加6倍。在湖北，全省公開徵收的捐稅有屠宰狷、門戶捐、牲畜捐、印花稅、菸酒稅、皮花稅、鹽斤加價、紅契復驗、茶稅、竹木稅、串票捐、稅票捐、學捐、米谷捐、夫役捐、船捐、米捐、捐稅附加稅等達18種之多。而在貴州，雜捐雜稅有32種，奉天有33種，福建和河南則均達43種。[65]

第二，攤派公債。1912年至1926年，北洋政府共發行公債27種，實發額共達6.12億元，為清政府歷年實發公債的10倍以上。[66]不僅中央政府濫發公債，地方政府也推銷各種債券。湖南在1912年至1921年間至少發行地方公債5次。1918年11月，張敬堯發行「有獎惠民券」200萬張，每張銀元5元。[67]王占元督鄂期間，發行地方公債200萬元，「到期本利不還」；1925年蕭耀南又發行金庫券340萬元，「通令各縣知事強要農民捐銷」。[68]1926年，吳佩孚在河南發行有獎庫券400萬元，分配於各縣，強令購買，「在名義上欺騙民眾謂有獎，實則將此款騙到手後，則一切都完了」。[69]

第三，濫發貨幣。各地軍閥濫鑄硬幣，以不足成色的硬幣在市面流通，藉以牟取暴利。鑄造成色不足的單銅子，每百枚可獲純利至少銀洋1角有餘，雙銅子每百枚至少獲利2角6分。1921年起，陝西、四川等省又鑄造當50、當100、當200的銅子，獲利更多。四川軍閥將1元銀幣改鑄成半元銀幣，從中獲利達80%。軍閥們還濫發軍用票、加印官票，軍需兌換券等。張作霖發行小洋票、大洋票，1917年1.7萬元，1925年增加到51.4萬元。由於此種紙幣不兌現金，幣值不斷下跌，1926年，奉票的幣值只及願價的1/4。1925年，蕭耀南在湖北發行加印官票500萬元，1926年又發行軍需匯總券3000萬元，導致湖北官票陡跌，以至無人肯要。1926年，吳佩乎在河南發行的鈔票，由子戰亂，豫省銀行不予兌現，1200餘萬元銀鈔一文不值，1800餘萬吊銅元鈔跌成千折，「河南民眾因此傾家喪命者不知凡幾」。[70]

農村破產

軍閥混戰，農民飽受戰爭之苦。「駐兵常換，來則須招待費，去則要開拔費」，農民「未得一日安寧，欲苟延殘喘幾未可得」。[71]1924年的齊燮元、盧永祥之戰為例，江浙戰區「閭里為墟，居民流散」，農民損失巨大，「戰區內耕牛、農具損失極多，有至十分之六者。」農作物中「棉田受損最巨，收穫多者僅及六成，余則二、三成左右。」[72]加以苛捐雜稅、匪盜泛濫，大量自耕農破產，轉為無地農民，甚至淪為遊民。

以江蘇省為例，崑山縣1905年自耕農占農戶總數的26%，佃農占57.4%；至1914年，自耕農下降到11.7%，佃農上升到71.7%；到1924年，自耕農進一步下降到8.3%，佃農上升到77.6%。南通縣1905年自耕農占20.2％，1924年下降為13％。[73]1927年，浙江鄞縣每百人中，僱農占50%，佃農占35%，地主占10%，自耕農只占5%。[74]同年，安徽合肥的農村調查表明，佃農占比70%，地主占17%，僱農占12%，自耕農只占10.99%。[75]這種情況具有全國普遍性。據陳獨秀研究，1914-1918年，全國自耕農減少了1500多萬戶。[76]另有人根據北洋政府農商部的採樣統計，發現在1917年當中，17個地區的佃農所占百分比為36%，1921-1924年間對37個地區的統計，比率更飆升至60%。[77]而據國民黨農業部的統計，1924-1927年，全國農村人口中有55％（1.68億人）是無地的佃農、僱農和遊民。[78]

經濟學家陳其鹿指出：「農村破產，已至山窮水盡之境。此種災荒之造成，主要原因不出袁世凱時代所遺留殘餘軍閥的惡劣影響。舉凡各種苛捐雜稅的徵收、雜項攤派的剝削、糧食牲畜的供應、不兌換流通券的發行、土匪之遍野，無一而非軍閥所造成。」[79]

北洋時期，自耕農的大量破產，化為遊民和散兵游勇，為共產革命製造了土壤。學者張鳴總結說：「當中國的紅色知識分子走向農村，發動農民反抗新舊軍閥的統治時，不僅社會狀況對他們十分有利，而且農村里還準備好了會使用新式火器的農民和流民。原來從軍閥部隊裡兵變、逃亡、潰散的小股士兵，不僅有了成為土匪和民團的可能，也有了化為紅色武裝的可能。紅色武裝和紅色政權之所以野火燒不盡春風吹又生，跟軍閥幾十年武化其實不無關係。」

兵匪互通

北洋時期，不僅軍閥混戰，而且匪盜蜂起。1922年，河南土匪「決不下十六七萬人」[80]，在山東，1927年之土匪「總在二十萬以上」[81]。勢大的土匪受招安後可以為兵為官，許多人都將其看作擺脫貧困的捷徑，著名的山東「臨城劫車案」，結果便是將匪首孫美瑤及其部下收編為政府軍隊。大部分土匪是由破產農民及無業游民轉化而來，由於農村經濟的惡化，以及軍閥對兵源的需求，軍餉是一份相對穩定的生活保障。學者李劍農指出：「惟有資本窮乏、生產凋落的社會，才以當兵作官、供軍閥的奔走，為謀生的惟一去路。」[82]

由於北洋政府缺少完善的軍人退役制度，因此兵、匪之間存在著雙向流通，不僅招匪為兵，並且裁兵為匪、潰兵為匪。「裁兵無所得食，流而為匪。」例如臨城劫車案中的孫美瑤部就由許多退伍軍人組成。[83]而據《東方雜誌》報導，在淮河流域，99％的土匪由潰散的士兵轉化而來。[84]土匪招安，也容易出現復叛的現象，叛後再招安，反反覆覆。凡招匪千人授旅長，三百人授營長。部分人為了謀求為官，就拉杆為匪，「如果想當官，先成土匪頭」[85]。軍閥盲目擴充兵員，一旦軍餉不濟，裁兵、兵變復產生土匪。招安土匪，反促使土匪的產生，正如「做賊愈大者，升官亦愈速，人亦不可憚而不做賊」[86]，這樣就形成一個惡性的循環，導致軍隊的遊民化和土匪化。

軍閥混戰，更直接加劇了土匪的大量產生，「每經一次內戰，戰敗者防地失手，寸土不留，全軍潰散，輜重悉棄，軍械子彈輾轉流入匪手者，不可勝計。又有潰兵散卒攜之投奔匪窟者，亦不在少數。」[87]土匪為自保自肥，更打家劫舍，如「平武一帶慘遭援陝第四路軍右翼司令胡炳文部抄掠數晝夜，城鄉百餘里洗刷一空。」[88]「青州防軍陸軍勾結土匪變亂，將城內當鋪、銀號二十餘家劫掠一空，郵政局亦被搶劫並焚燒住宅多家。」[89]在軍閥混戰之餘導致社會狀況進一步惡化。

軍閥和土匪交相蹂躪鄉村的結果，是中國社會動亂的急劇加大。「中國的農民向來以吃苦耐勞、忠厚善良、富有忍耐精神而著稱於世。但是這種特性不是一成不變的。離開了土地的農民很快就會失去這種特性，而奉行當時流行的一套亂世哲學……就是在整個中國社會從上到下到處都存在著尚武主義傾向和暴力價值取向。」[90]連最基本的生活底線都無法維持，必然導致人心思變道德不古。「富者極富，而貧者極貧。貧人既無生計，饑寒亦死，為盜而為官所捕亦死，等是一死，而饑寒重迫必死無疑，為盜雖犯法，然未必為盜者人人盡為官所捕，即捕，亦不過一死，是不為盜則死在目前，且必無倖免之理，而為盜則非特目前不死，且可以僥倖不死。既如此，是亦何樂不為盜也。」[91]越來越多生活陷入絕境的人加入土匪，使社會秩序日益消亡。

賑災無力

北洋政府時期，由於國家政權分裂，中央政府救災職能受限，甚至弱化，救災組織工作轉移到地方政府身上，救災能力顯示出明顯的地區差異。例如1920年華北五省旱災開始，北洋政府財政部籌集40萬元，賑錢直接向災民發放，幫助災民渡荒。而雲南軍閥唐繼堯自護國運動後財政困窘，籌措軍費已費盡心機，對於救災更力不從心。[92]除此之外，地方軍閥從賑款牟利，更降低了救災的實際效果，如1918年的湖南水災，張敬堯僅核發賑款洋銀3000元，以外或呈請中央蠲免，或由各縣設法散放急賑。水災後，中央雖撥款3萬元，但張敬堯以紙洋3元折光洋1元散發(當時光洋每元合紙洋8-9元)，以此計算，中央頒發給災民的區區3萬元賑款，災民所得不及1/3。[93]

政局動盪，連年戰亂，導致水利失修。當1921年淮河流域特大水災發生的時候，「各堤壩先後潰決，村莊次第被淹，糧食、畜生漂流不計其數，險工盡付洪流。災民遷徙，類皆風餐露宿，鵠面鳩形，目不忍睹。」[94]「千里淮堤半皆潰決」，沿淮百姓僅能堵口，無力修復。安徽省政府在淮河支流地區修築了一些大大小小、零零星星的堤防，但大多只是局部地區的堵口復原及增築，防洪效果並不明顯。[95]政治上的混亂，經濟上的凋敝，大大降低了整個社會的救災能力。這一時期，海外華人和西方傳教士等民間組織的救災活動日益活躍，從一個側面反映了北洋政府賑災職能的衰弱。[96]

災荒頻發的直接結果，是農村經濟的進一步破產，鄧雲特在《中國救荒史》中說:「災荒的不斷發展，不僅陷農民大眾於饑饉死亡，摧毀農業生產力，使耕地面積縮小，荒地增加……而且使耕畜死亡，農具散失，農民往往不得不忍痛變賣一切生產手段，使農業再生產的可能性極端縮小……總之，災荒所造成的直接後果，就是整個農村經濟的崩潰。」[97]1921年辛酉大旱時，使農業遭到巨大的損失，收成急劇下降。全省50餘縣受災，收穫較多的三四成，少者僅一二成。例如麻陽常年收成488273石，本年則只收146744石，收穫三成[98]；臨湘常年收成1537500石，本年僅收160000餘石，收穫僅一成。[99]破產農民迫於生計，不得不鋌而走險，辛酉大旱後，湖南省龍山縣「饑民鋌而走險，聚集青壯，劫掠富豪，攔截商旅。」武岡縣因嚴重缺糧，「縣城饑民暴動，搜繳了豪紳范蘭澤、林樂安、張純國等家存糧。」[100]期間土匪蜂起，更難以計數，如1922年11月，「武岡里仁區被匪搶劫122家，拍賣民谷萬餘石。」[101]最終導致社會秩序的崩潰，出現大量道德失范的現象，華洋義賑會曾有人講述一饑民餓斃倒地後，方將氣絕，即有無數饑民操刀擁至，爭割其肉，歸以煮食。在湖南晃縣「糧米均無，小孩一名售洋一元，女孩一名售洋四元，棄之河間者觸目皆是。」[102]

鴉片泛濫

北洋時期，各地軍閥「苦於籌餉乏術，乃視鴉片為其絕大利源。於是包庇販運，抽收煙稅，明目張胆行之，甚而至於強迫人民種煙，借收畝捐。」[103]在寧夏永寧縣，軍閥強迫農民必須有3/10的土地種罌栗，否則「科以罰金並加以拘禁」。福建省從1919年開始，「事實上是在軍事強制下進行鴉片種植」，「只要是軍隊駐紮的地方，就盛行強迫種植鴉片。1925年，福清和長樂縣的海軍督察處「命令部下強迫農民」種植罌栗。甘肅省「官方強迫種植」，在秦州和隴南一帶種植極多。陝西省的延安地區，「靠近大路邊都已經在軍人強迫命令之下種植」。[104]湖南省強迫農民種煙，在湘陰和石門兩地，不按命令種植鴉片者，除罰款外，「竟有處以死刑」的。[103]

在貴州，周西城統治時期，抽收煙苗稅以戶為單位，無論種與不種都要納捐，每戶4-10元不等，每年僅煙苗捐即達2000多萬元。同時徵收產場稅，每千鴉片一兩徵稅8分。還收牌照費，每畝8元。另征鴉片通過稅每擔120元。[105]在福建，1925年漳浦縣徵收鴉片稅62萬元，加上經手者的貪污中飽，每年要從農民身上搜刮100萬元左右。全省年收煙苗捐達400多萬元。[106]在安徽，20年代中期，宿縣每畝罌栗收稅6-8元不等，毫州每畝一律征賦5元，年收20萬元，潁州每年收40萬元。合肥20年代初煙稅只有10萬元，1927年增至100萬元。[103]在甘肅，士兵向農民勒收加倍的、有時是三倍的鴉片稅，該省7-8萬軍隊完全靠鴉片維持。對罌栗田每畝收8-15元不等，每年春季煙還未下種即收煙款，1924年煙稅達2000萬元。[107]在陝西，種不種罌栗都要收畝捐，每畝13元，全省鴉片稅收不下1000萬元。[108]

不僅地方軍閥各自為政收取煙稅，而且中央政府也大肆收取鴉片特稅。1926年秋，鎮威軍設禁菸總所10處，私自徵收由軍人包運的熱河和察哈爾煙稅。1927年夏，北京財政部將禁菸總所收回自辦，設置直隸全省禁菸善後總局，僅北京一區每年就可銷煙膏1080萬兩，收稅6000萬元。[109]在北京還設有「京兆全區禁菸善後總局」，另設分局34處，吸食者每月按吸量多少交納燈捐2-10元。名為禁菸，實為收取鴉片特稅。

農民被逼種植鴉片，大面積的耕地荒廢，據統計：如以1914年全國耕地面積指數為100，則1915年為91，1918年降至83；全國荒地面積指數如以1914年為100，則1915年上升為113，1918年達237。[110]在福建，因種罌栗，嚴重「排擠著小麥」，無「曠地可種良谷」，谷價騰貴。儘管如此，在鴉片歉收之年仍須照舊交納煙稅，不少農民只得「出賣糧食、耕牛，甚至常常要出賣他們的土地以完納鴉片稅」，[111]嚴重影響了農業生產的發展。在雲南，「大好一片麥地、棉地，亦淪為煙地」[112]，因大量土地被種上罌栗，糧田過少，致使糧食價格昂貴。1924年「穀物幾乎接近饑荒年頭的價格，小麥價格相當鴉片的五倍，而且不易買到。[111]。在四川，1921年部分地區因種罌栗「糧食缺少發生饑荒」，忠縣種罌栗後又遭旱災，斗米值銀12元。涪陵因種罌栗「大飢，栽煙者一家吞煙自盡」，「巴中餓死者，埋萬人坑」。[112]在甘肅，由於大量種植罌栗，糧價上漲50%，小麥價格為平時的三倍，一石米25兩銀子。

教育廢弛

北洋政府雖有中央之名，而無中央之實，在戰亂頻繁的背景之下，軍費占了開支的大頭，而教育支出一直沒有超過總預算的3%。北洋政府歷年教育預算占總預算比例，分別為：1912年——2%；1913年——1%；1914年——1%；1916年——3%；1919年——1%。[113]據教授馮友蘭回憶，「當時北京的教育界是非常困難的，為數不多的教育經費，也被軍閥們挪用了。學校發工資只發幾成，甚至有發百分之幾的。有一個教授，同時在四個大學裡教課，到了年節，四個大學都發不出工資，當時稱為四大皆空」。[114]

北京學校的經費一直以京鈔（中國銀行、交通銀行發行的鈔票）支付。1916年京鈔停止兌換現銀後，迅速貶值，「鈔票在黑市上從一元值七八角降至僅值四角」。[115]教師的工資則是以四成銀元六成京鈔的方式支付，[116]「小學教員月薪14元至20元以六成京鈔，每月所得不過10元至十四五元，即此十餘元之數，不發已兩月，故多有當衣服傢伙以買柴米，聊以充饑。其生活竟不如洋車夫（洋車夫每月可賺14元至17元現洋）。」[116]在京中的教師尚且如此，偏僻小學的教師一個月收入則不過8元，上海浦東的教員更有低到年薪僅為40元。[117]

1920年9月，河南各校校長因當局拖欠教育經費，積欠學費，全體提出辭職。[118]1921年，北京教師爆發索薪鬥爭，北京大學等八所高校參加，多次與教育部索薪無果。 6月3日，師生千餘人到國務院請願，遭北洋政府的軍警毆打。《晨報》6月5日的報導：「北大校長蔣夢麟受傷不能行動；法專校長王家駒、北大教授馬敘倫、沈士遠頭破額裂，血流被體，生命危在旦夕；李大釗昏迷倒地，不省人事。」同年，安慶學生請願「教育增費案」，被直系跟班馬聯甲的士兵毒打，「兵至門口，排開銜上刺刀，不問青紅皂白，讓之者生，逆之者死。」「學生被馬聯甲用兵士刺死1人」，「衛隊用刺刀戳傷學生蔣高琦等八人」，「毆傷學生周自衡等20餘人」，甚至連校長光昇也遭到毆打， 「馬聯甲忿怒欲槍斃光君」。 [119]

教育經費問題一直到「北伐」後才解決。郭廷以記載道：「1932年後，教育經費從不拖欠，教授生活之安定，為二十年來所未有。……1937年前五年，可說是民國以來教育學術的黃金時代。」[120]1936年，教育部長王世傑在演講中說：教費與歲出預算所佔比例，「三四年來，歲有增益，則為可喜之事實。……尤有一事，吾人極引為欣慰，即四年以來，中央直轄各校之經費，從未短欠，此實為民國以來空前之紀錄。」[121]1939年，林語堂回顧北洋時期時說：「北京政權與南京政府相比，在國家財政管理上的差別是再大不過的了。北京政權經常拖欠其官員、教師和外交官的薪水，每月都有花招；而南京政府卻能投資成千上萬到公眾建築、廣播電台、碼頭、衛生檢疫船、體操房、體育館、公路和鐵路，單是科學研究一項，每月就要投資10萬美元。」[122]

封報殺人

參見：癸丑報災和北洋政府時期

民國元年全國報刊約500家，並存在著大量的獨立媒體，如《國民新報》、《語絲》、《晨報》、《清華周刊》、《新青年》、《京報》、《世界日報》、《現代評論》等。毛澤東在湖南創辦《湘江評論》、主編《新湖南》，周恩來在天津先後創辦《天津學生聯合會報》和《覺悟》。1913年宋教仁被刺殺後，新聞界的深入報導令北洋政府頗為不滿。於是，袁世凱對全國報業進行查禁和整頓，到1913年底，全國繼續出版的報紙只剩下139家[123]。袁世凱死後，民間報紙從1916年的500多份至1920年增長至1000多種。1926年中國首家無線電廣播電台在哈爾濱建立，之後各類官方和民間私營廣播電台開始大量出現。但袁世凱後的北洋政府並未停止對報界報人的迫害。[124][125][126]

評價

正面評價

王鐵群認為北洋政府是中國民主社會的開端，辦報自由如歐美，各省文化大放異彩。除此之外，北洋政府在經濟和外交領域的成就也相當引人注目。此後南京國民政府所創造的一系列經濟奇蹟也是有賴於北洋政府所作出的努力。

負面評價

1922年5月29日，《申報》發表楊蔭杭（署名老圃）的時評《北洋正統》，表達了時人對於軍閥政治的普遍反感：[127]

北洋正統云云，乃醜語也。清朝有北洋正統，未救於清之亡，北洋正統之首領，且以帝制失敗。曰直皖戰爭，曰直奉戰爭，皆北洋正統爭城以戰，殺人盈城之歷史，今日果能覺悟，自當絕口不談北洋二字，一洗北洋之餘臭，乃可與民更始。乃組內閣，猶推重北洋老前輩為總理，一若非北洋正統不能控制全局者。談國是猶曰恢復舊會，北洋正統可以鞏固，一若以後選舉，北洋正統必可操勝算者。不知北洋團體當聽其星散，既無鞏固之必要，亦無人可以控制。藉曰可以控制也，即直皖、直奉之戰，亦可以免，而終不能免者，知其團體早已渙散，固不必燃已死之灰而為之謀中興也。故今日北方果有人焉，能力矯北洋之舊非，固國人所願聞。若猶以北洋二字為號召，國人將掩耳而走矣。

1921年，孫中山在梧州對黨員發表演說，說明中華民國徒有其名，為官僚把持：「辛亥革命成功之後，而革命黨名義取消，中華民國即為官僚武人所摧殘。十年來名雖民國，實為官僚國，革命主義未行，革命目的未達，僅有民國之名，而無民國之實，及後卒至釀成袁世凱帝制自為、宣統復辟、武人專政種種惡現象。」[128]

1923年10月15日，孫中山在廣州發表演說，認為辛亥革命雖然推翻滿清，但民國未能真正建立：「辛亥年革命推翻滿清、創造民國，一直到今日，徒有民國之名，毫無民國之實。關於民國的幸福，人民絲毫都沒有享到。今年是民國十二年。在這十二年之中，人民不但是沒有享民國的幸福，並且各省發生戰事，到處都有兵變，年年都是受痛苦。這是什麼原故呢？就是由於革命沒有成功。因為革命沒有成功，所以真正的民國，無從建設。我們從此要建設民國，所以還要來革命。」[129]

1924年11月19日，孫中山在上海新聞記者招待會上再次指出：「現在中國號稱民國，要名符其實，必要這個國家真是以人民為主，要人民都能夠講話，的確是有發言權。像這個情形，才是真民國；如果不然，就是假民國。我們中國以前十三年，徒有民國之名，毫無民國之實，實在是一個假民國。」[130]

注釋

  1. ↑ 《地方行政會議組織規則》、《縣自治施行細則》、《縣議會議員選舉規則》《省參事會條例》《市自治實施細則》等

參考文獻

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    段祺瑞 1924年11月24日 1926年4月20日 臨時執政
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延伸閱讀

參見

中華民國北洋政府時期（1916年－1930年）
北洋軍閥
南方軍閥
主要事件
參見：中華民國北洋政府時期內戰戰鬥列表
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