合并设立

  此条目介绍的是一个机构以两个或两个以上名称开展工作、形成同一个法人的机构编制方式。关于两个机构联合办公、联合开展工作、各自保留法人地位的机构编制方式，请见“合署办公”。

合并设立是中华人民共和国政府的一种机构编制方式，是指两个或两个以上的机构的职责进行重组、整合，组成了一个新的机构。

合并设立为一个机构后，分为“一个机构两块牌子”、“加挂牌子”和“对外保留牌子”三种情况，融合程度由深到浅。后两种情况下，相应被撤并的机构分别称为“挂牌机构”和“保留牌子机构”。当一个机构被撤销并转为挂牌机构（保留牌子机构）时，该机构不再是法律上的独立实体机构，仅是在特定条件下可以单独使用“牌子”所指称的名义。因此，被撤并机构在民法上的独立机关法人地位彻底丧失，其法律人格被相应的职能部门所吸收。

十九大报告提出，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。

分类

一个机构两块牌子

中共中央党校（国家行政学院）实行一个机构两块牌子

一个机构两块牌子，又称一套人马两块牌子，按照中央机构编制委员会办公室的解释，“所谓一个机构，就是一个法人代表、一个财务账号、一套领导班子和一个队伍。所谓两块牌子，是指机构有两个名称，根据工作需要，以不同的名义对外使用相应的名称”。

加挂牌子

加挂牌子，指一个机构承担多项职责，因工作需要加挂牌子，有两个或者两个以上名称，在不同场合以相应名称对外开展工作的机构编制方式。被加挂牌子的机构称为“挂牌机构”。挂牌机构往往是以其中的一块牌子为主，同时由于承担某项职责，又加挂另一块牌子。挂牌机构一般不单独核定编制和领导职数，不设置相对独立的工作体系。

加挂牌子一般是由于在改革中给相关机构增加了职能，但原有的机构名称无法较好地体现新增的职能内容，因而产生的一种机构编制形式。

对外保留牌子

自然资源部对外保留国家海洋局牌子

对外保留牌子，指根据行政体制改革的需要，对一个机构进行调整或将相应机构合并到另一个机构后，调整、合并后的机构可以继续延用原机构名称或隶属原机构的其他机构名称，对外继续开展工作。

对外保留牌子一般是由于机构撤并后，被撤并机构的名称具有较强的不可替代性，从而折衷采取的编制设计方案。某些被撤并机构的专业性、行业特殊性、重要性相对较强，或原机构规模相对较大，因而一定历史时期内保留其牌子，以保证相关行业的发展和改革前后工作的衔接、队伍的稳定。保留牌子的机构可以继续延用原机构名称或隶属原机构的其他机构名称，对外继续开展工作。如中华人民共和国核工业部撤销后，改为在承接核工业管理职能的中华人民共和国工业和信息化部加挂国家原子能机构牌子。

某些机构的设置系由法律、法规和其它规范性文件所规定，故在机构调整后保留其牌子。人大立法时，惯常采用“国务院××行业主管部门”或类似的立法技术，因此相关部委开展特定行业管理工作时，采用“对外保留”的“牌子”名义。例如，《中华人民共和国国家通用语言文字法》规定“国家通用语言文字工作由国务院语言文字工作部门负责规划指导、管理监督”，承接语言文字管理职能的中华人民共和国教育部则对外保留国家语言文字工作委员会牌子。

一些对外保留牌子机构的设置，是为了便于国际交流，方便与国际组织对接，而需要以特殊身份独立对外开展工作。例如，国家市场监督管理总局对外保留中国国家标准化管理委员会和中国国家认证认可监督管理委员会的牌子。

此外，部分机构在保留牌子的同时，对保留牌子机构兼设单独领导班子，并由所属机构领导兼任。例如，国家语言文字工作委员会主任由教育部副部长兼任，国家核安全局局长由生态环境部副部长兼任。另有部分保留牌子机构仍保留实体内设机构，如国家航天局仍保留大量的内设机构、直属事业单位、主管社会团体等，具有一定实体地位。

情形

行政机构行使不同职责时合并设立

某些政府行政机构在国际交流、国际执法时以国家全权代表机构的身份运作，此类加挂牌子称之为“涉外时称”或“对外时称”。例如，交通运输部海事局对外称中华人民共和国海事局，是中华人民共和国交通运输部直属机构，为国务院海事主管部门，该局在在涉外行政执法、行政管理时使用中国海事局的名义。其前身中国港务监督局与交通部港务监督局、中国船舶检验局与交通部船舶检验局，都是类似的一个机构两块牌子。

政府机构担负不同但有密切联系的多个工作任务，在履行各自职责时，可能使用不同的机构名字。例如，原中华人民共和国国家新闻出版总署与国家版权局是一个机构两块牌子，新闻出版总署在履行版权稽查职能时使用国家版权局名义。

行政机构和企事业单位、社会团体合并设立

受计划经济体制的影响，部分行业的管理机构与经营企业亦属一个机构两块牌子。中华人民共和国对烟草行业实行国家专卖体制，国家烟草专卖局与中国烟草总公司实行一个机构两块牌子的制度，烟草局既承担烟草行业行政管理职能，又承接卷烟生产销售任务。而在盐业体制改革前，食盐运销由国家专营，食盐生产企业必须由省盐务局分配生产计划，且省盐务局与盐业公司两块牌子一套人马，盐务局既是盐业的管理者、又是经营者。

部分政府机构同时以社会团体（行业协会）、企业单位、事业单位的身份参与社会活动或商业活动。例如，国家体育总局加挂中华全国体育总会牌子；新疆生产建设兵团加挂中国新建集团公司牌子。

党务机构和行政机构合并设立

中华人民共和国成立之初，中共中央作出规定，包括中共中央在内的各级党委，都要建立一些和政府对应的部门，比如国务院里原有农业部，中共中央也曾设有农村工作部。1980年8月，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》谈话，提倡党政分开。随后，中共中央陆续撤销了一些与国务院对应的机构。改革开放后，出于对外交往的需要，党政机关有时对外以政府名义交流，这样同样一个机构，在不同的时候就挂上不同的牌子，成为“一个机构两块牌子”。

例如，中共中央宣传部加挂国务院新闻办公室牌子；中共中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室一个机构两块牌子；中央档案馆与国家档案局一个机构两块牌子；中央保密委员会办公室与国家保密局一个机构两块牌子；中国共产党中央军事委员会与中华人民共和国中央军事委员会一个机构两块牌子。

其他情形

天津市在建设和开发新区域的过程中，为借助成熟的区域开发经验以及相对雄厚的资金实力，而由成熟地区的机构管理待开发新区域，形成了“一个机构两块牌子”。天津经济技术开发区管理委员会加挂天津南港工业区管理委员会牌子，以促进后者复制吸收前者发展经验。

外部链接

• 中央机构编制委员会办公室（简体中文）

参见

• 合署办公
• 参照公务员法管理
• 中央机构编制委员会办公室