清末新政

资政院大楼

清末新政，又称庚子新政、庚子后新政，是八国联军入侵逼迫清廷签署《辛丑条约》后，清廷自上而下发动的第三波的政治变革（之后中华民国称其为“遮羞变法”，香港称晚清改革，日本称光绪新政）。这是清朝末年的一场政治体制和经济改革运动，也是中国千年专制史上的一项重大事件。

政治

主条目：立宪运动

1901年4月，清廷成立督办政务处，就全面改革作整体规划，任荣禄、庆亲王及李鸿章为主管，张之洞及刘坤一为协同办理；张刘二人联名三次上奏《江楚会奏变法三折》，定出改革方向，学习日本，推行君主立宪制。

五大臣出洋考察

1904年1月19日，云贵总督丁振铎与云南巡抚林绍年连电朝廷变法。7月初，两江总督周馥奏请实行“立法、行法、执法”三权分立和地方自治的立宪政体。两广总督岑春煊奏请：“欲图自强，必先变法；欲变法，必先改革政体。为今之计，惟有举行立宪，方可救亡。”

1905年7月2日，袁世凯联合周馥和湖广总督张之洞电奏实行立宪政体，以12年为期；并奏请简派亲贵大臣分赴各国考察政治。7月，湖南巡抚端方入朝召见，领受闽浙总督一职时，又反复建议实行立宪。

1905年9月24日，慈禧太后诏定考察政治大臣五人：特派奉恩镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部右丞绍英出使西洋。在出团半途中遭受革命党人吴樾放炸弹行刺，被迫延期 ( 由孙中山率领的革命党反对清政府“君主立宪”，认为清政府是以立宪之名行专制之实，一旦立宪之后，君主世袭即成为宪法规范之中，则建立共和政体的计划将更艰难 ) 。

11月25日，朝廷设立专门政治体制改革机构“考察政治馆”，研究各国宪政，提供宪政改革的咨询。12月7日，考察团第一组戴鸿慈和端方出发，第一站即美国，由美国总统狄奥多·罗斯福接见。

李盛铎

1906年1月14日，载泽率领考察团第二组出发，徐世昌、绍英伤情未愈，由李盛铎、尚其亨替代。1906年夏秋之际，考察团先后回国后进呈了一份主张“强国必须宪政”的考察报告，编成《列国政要》133卷及《欧美政治要义》18章。该报告由随员熊希龄执笔，参考了流亡东京的梁启超和杨度所写的宪政研究资料。载泽和端方拥护宪政的态度发挥了比较重要的作用。载泽于1908年夏出版《考察政治日记》。

1906年9月1日，慈禧太后下诏颁布预备仿行立宪。同年秋季，戴鸿慈发表了《出使九国日记》。1907年，奕劻奏请考察政治馆改为宪政编查馆并取得成功，奕劻兼任宪政编查馆大臣，馆员中有沈家本、杨度。奕劻对立法工作给予支持。同年成立资政院筹备处，命溥伦、孙家鼐为资政院总裁。

1907年，张謇、汤寿潜等人在上海成立预备立宪公会，之后各地立宪公会纷纷建立。

1908年8月，颁布《钦定宪法大纲》和《逐年筹备事宜清单》及“臣民权利义务”、“议院法要领”、“选举法要领”等三个附录，规定第二年即举行地方咨议局和中央资政院选举，计划以九年时间筹备宪法。整份宪法大纲有浓厚君权色彩，但基本上确立了三权分立的原则，并规定臣民有言论、著作、出版、集会、结社、拥有财产、选举和被选举议员等的权利。同时清廷亦放宽了对报刊及政党的限制。 溥仪继位后， 加快立宪的进程。1909年（宣统元年），各省咨议局选举。1910年（宣统二年九月初一日），资政院举行第一次开院礼。

庆亲王内阁的成员

1911年5月，载沣任命奕劻为内阁总理大臣，筹组新内阁庆亲王内阁。新内阁部院首长共有13名成员，其中满人8名、汉人4名、蒙古人1名，8名满人当中有6人为宗室、1人为觉罗，被当时的革命党及立宪派讽刺称为“皇族内阁”。此内阁使时人认识到清政府对立宪一事并无诚意，因而转而支持革命党。

中央行政改革

1906年，清政府宣示“仿行宪政”次日，即颁布改革官制的上谕，著派载泽、世续、那桐、荣庆、铁良、戴鸿慈及袁世凯共同制定中央官制方案。

1906年9月，朝廷下诏订定新中央官制，改六部为十一部；初仍保留内阁及军机处，改大理寺为大理院，又设立资政院及审计院。

地方行政改革

1902年，山西巡抚赵尔巽建议重整保甲制度等地方行政改革，包括成立警察及扩大地方组织职能。

1905年，朝廷谕令釐定县级以下行政官制。

1907年，颁布外官制，削减督抚财权及军权；民政部统领全国巡警道。

地方自治措施

清政府实行地方自治等活动，使地方督抚不仅需要像过去一样听命于中央，而且还要安抚地方士绅，照顾地方利益。地方督抚在太平天国起义后，因军事需要，权力日渐增大。1900年前后，湖广总督张之洞、两江总督刘坤一、两广总督李鸿章、闽浙总督许应骙、四川总督奎俊、山东巡抚袁世凯参加东南互保，更显地方督抚力量。他们在军政、民政、财政、外交等享有巨大权力，对中央有相当自主性。

而地方绅士中，岑春煊、端方、孙宝琦、肃亲王善耆等人支持并推动立宪，而铁良、瞿鸿禨、文海等则对快速推进立宪有保留。

1906年，袁世凯已于天津成立地方的“自治研究所”及天津县议事会。

1908年，清廷亦开始筹备，设立城镇乡以至厅州县各级自治研究所，并拟定《各省咨议局章程》，定于1914年完成。各省咨议局职能由初议的仅有向督抚提供意见、参与立法、评断下级自治会纠纷、接受民间请愿提升至有权质询督抚之施政，及议请更正；督抚如无异议必须施行咨议局议案、以及议员有言论免责权。咨议局选举主要由士绅参与，由选民选出选举人再选出议员，而选举权及被选权有财产、学历、资望出身及年龄等限制，有利士绅力量之集结，其民主性并不充分，不过，在1910年，各省咨议局联合十数省督抚向中央政府施压，迫使北京提早立宪及召开国会，是为速开国会请愿活动；咨议局亦有与中央政府就铁路国有化政策问题为民请命、进行抗争，是为保路运动。

新政时期历任军机大臣

• 1901年光绪二十七年：礼亲王世铎、荣禄、王文韶、鹿传霖、瞿鸿禨
• 1902年光绪二十八年：荣禄、王文韶、鹿传霖、瞿鸿禨
• 1903年光绪二十九年：荣禄、王文韶、鹿传霖、瞿鸿禨、庆亲王奕劻、荣庆
• 1904年光绪三十年： 庆亲王奕劻、王文韶、鹿传霖、瞿鸿禨、荣庆
• 1905年光绪三十一年：庆亲王奕劻、王文韶、鹿传霖、瞿鸿禨、荣庆、徐世昌、铁良
• 1906年光绪三十二年：庆亲王奕劻、鹿传霖、瞿鸿禨、荣庆、铁良、徐世昌、世续、林绍年
• 1907年光绪三十三年：庆亲王奕劻、瞿鸿禨、林绍年、鹿传霖、醇亲王载沣、张之洞、袁世凯
• 1908年光绪三十四年：庆亲王奕劻、醇亲王载沣、世续、张之洞、鹿传霖、袁世凯、那桐
• 1909年宣统元年：庆亲王奕劻、世续、张之洞、那桐、鹿传霖、戴鸿慈
• 1910年宣统二年：庆亲王奕劻、世续、那桐、鹿传霖、戴鸿慈、吴郁生、贝勒毓朗、徐世昌
• 1911年宣统三年： 废除军机处，成立内阁，史称皇族内阁。

督办政务处

为施行“新政”而设置的中央办事机构。1901年（光绪二十七年）4月成立，担任督办政务大臣的有荣禄、奕劻、李鸿章、昆冈、王文韶、鹿传霖、瞿鸿禨等人，下设提调二人，章京若干人。封疆大吏刘坤一、张之洞、袁世凯等人为参预。

督办政务处负责接受各地官吏章疏，起草“新政”的各项改革措施，1906年后易名为会议政务处。1911年（宣统三年）后撤销。

建立司法、立法、责任内阁制

庆亲王内阁成立于宣统三年四月初十（1911年5月18日），结束于同年的九月十一（11月1日）。是中国历史上第一个内阁，由庆亲王奕劻组阁。由于庆亲王内阁为中国历史上之始创，所以清政府宣称为慎重起见，未实行新内阁官制，仅是根据内阁办事暂行章程成立。而军事上的所有问题也不由内阁总理大臣负责，而是由军咨府大臣载涛负责。

袁世凯内阁是大清帝国于1911年辛亥革命之后11月16日成立的以袁世凯为总理大臣的汉人为主的内阁。次年2月清帝逊位，内阁解散。

经济

财政整顿

1906年，度支部颁布《清理财政明定办法六项》，负责统一各中央地方衙门收支、统筹外债借还、考核各省银号，以及规定对各省越时造报财政之惩处。

税制改革

由度支大臣载泽兼任督办盐政大臣，统理全国盐政行政用人之权履行，并在1902年之《中英商约》中商讨有关免厘加税之条款。而在现代财政预算的组成上，1907年福州道御史赵炳麟奏请中央制定全国预算。最终，清廷于1910年首次编制第一次全国预算。

币制改革

在1910年颁布《国币则例》二十四条，划一银币及铜币之重量和成色，但由于当时市面流通之旧币总值达十五亿以上，回收的财政费用已是政府难以承担，最终清廷需要于1911年4月15日向美英法德四国财团贷款一千万英镑，以推行有关币制改革。

铁路发展

1900-1905年间铁路总体发展为三千二百哩。唯除全长201公里的京张铁路为本国修建外，其余铁路均为外国持有部分股权下所修建。

鼓励工业

清末中国实业不断发展，除大批官办工商业外，国家经济政策有一定自由，振兴实业，私有工商业兴盛，公私两界出现张謇、盛宣怀等大批工商界钜子。此外，清朝铁路运输不断发展新铁路。新式通讯设施、交通设施及邮政等也创新局面。这些新兴工商业及基础设施较少，中国广大地方仍没有摆脱旧有农业、手工业为主的经济模式。1906年，成立了一个新的部门，来鼓励人民发展农业、工业。

司法

废除酷刑

清末改革法律也有建树。1907年，清政府设修订法律馆，掌修订各项法律。1910年颁布施行《大清现行刑律》，1908年完成并于1911年颁布施行《大清新刑律》，废除酷刑 ，1909年和1910年分别起草完成两部《大清商律草案》，1911年起草完成《大清民律草案》。此外，清政府还初步建立了现代审判制度，创建了大理院、高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅，实行四级三审制。法政学堂在各地建立，以培养法律人才。中国出现首批现代意义上的法官。重新制定了新的刑法，废除了一些生理上的酷刑，如凌迟、枭首。并取消了连坐法，推行了西方的个人责任制。

文教

改革科举

在1901年6月3日，张之洞请降旨改革科举，同年7月26日，张与同两江总督刘坤一会奏改革文科及罢废武科；并提倡兴办西学学校，以在十年内三科渐次取缔科举。于是在同年8月29日，清廷下诏自1902年开始，按张之洞于之建议改革文科及罢废武科。文科头场试中国政治史事论五篇，第二场试各国政治艺学策五道，第三场试四书义两篇及五经义一篇，且不准用八股文，亦不可以书法定高下。次年3月13日，袁世凯及张之洞再上奏请递减科举名额，以免阻碍学校发展，1904年1月13日，朝廷颁布按十年三科内减尽科举，以回应张之洞及袁世凯的建议。最终，在1905年9月2日，日俄战争结果促使直隶总督袁世凯、盛京将军赵尔巽、湖广总督张之洞、两江总督周馥、两广总督岑春煊及湖南巡抚端方六人上奏废科举，朝廷从议，废除了实行千余年的科举制度。

兴办学校

科举制度被废除，代之而起的是西方的学校制度。在五年的蒙养院（幼儿园）及八年的小学堂教育中，学生必修经史、文学、算术、地理、体操，选读手工、图画；而在五年中学堂教育中，则必修经史、文学、算术、地理、体操、外文、物理、化学、图画，选读法制、理财；三年的高等学堂教育，分目则分作政科和艺科，政科科目有论理、经学、算学、地理、外文、物理、法学、理财，艺科科目则有伦理、中外历史、算学、物理、化学、动植学、地质、矿产、图画、体操。最后在大学教育中，学生则可分科主修政治、文学、商务、农业、格致（物理）、工艺、医术及经学。

留学生计划

1903年10月，清政府颁布《奖励游学毕业生章程》，规定凡中国留日学生在日本普通中学5年毕业，得优等文凭者，给予拔贡出身；在日本文部省直辖之各高等院校及程度相当的各项实业学校3年毕业，得优等文凭者，给予举人出身；在大学专科某科或数科，毕业后有选科或普通毕业文凭者，给予进士出身；在国立大学及程度相当的官立学堂中3年毕业，得学士文凭者，给予翰林出身；5年毕业，得博士文凭者，除给予翰林出身外，这给予翰林升阶。最初，在洋务运动期间的留学生计划大都留学英美法等国家，不过，由于庚子赔款后政府财政紧绌，结果清末改革中的留学生计划大都留学日本。至1907年，留日学生总数达一万五千人。

军事

参见：晚清军事改革

军官训练

清廷在1901年废除武举考试；1903年设中央练兵处统筹全国军队训练，禁止各省自练军队，并订定军官训练制度：由三年各省的初级军事学堂晋升至全国共有四所的国立陆军中学堂进修两年，再前往部队见习半年，最后晋升至陆军高等学堂；学堂的教习以日人为主。

军械

1901年，因团乱后列强禁止中国输入外国兵器(2年军火禁运)，清廷乃设立汉阳、上海及广州三大兵工厂，至1910年其生产已可供应全国所需之山炮、弹药、连发来福枪及机关枪。

陆军

1905年，改北洋六镇为新建陆军，江苏所练自强军由直隶总督袁世凯统领，袁之北洋西镇由陆军部统管；中央设军咨处，由皇族毓朗及载涛管理。年二十至廿五的青年须服正规役三年及预备役两年；清廷原计划在十年内建立三十六镇约五十万正规军（一万二千五百人一镇）由陆军部辖下之参谋部统领；后改为1912年完成，但直至1911年只编成14镇及20旅约十九万人。在新征兵制取代旧有绿营世袭制下，军队待遇亦有所提升。

海军

1902年，北洋水师帮统萨镇冰提出复兴海军方法四点：第一：派海军士官留学日本、第二：于江阴设水师学堂、第三：以马尾船厂为修舰基地、第四：于烟台及福州设海军镇守府，而于1908年陆军部提调姚锡光提出《筹海军刍议》，按“急就”及“分年”两法重建海军，所谓“急就”，即将现有南洋、北洋、湖广舰队共二十八舰合编为巡洋及巡江舰队，配合其他军港、机厂及编订全年经费预算等措施，合共开支五十万两，以应付甲午后海防空洞的当下所需；而所谓“分年”，即希望在十多年内，购置十八至三十艘战舰，建造船坞、军港及培训人才，合共开支为七千七百万两至一亿九千万两，以复当年北洋舰队之盛况。于是在1908年直隶总督兼北洋大臣杨士骧命严复草拟振兴海军计划，分为五个重点，包括：购置轻型舰只；重整水师学堂以培育人才；集中重建一处军港以防御欧美、监控澎台；加强海军的规划及体制，以强化训练、部署及统筹；以“分期筹款”及“各省分担”的方法解决经费问题，清廷更于1909年设“筹办海军事务处”，由肃亲王善耆、陆军部尚书铁良、提督萨镇冰及庆亲王奕劻主管，于1910年筹办海军事务处更进化为海军部，令海军事务更为专门独立，并由中央直接统筹，可见海军事务的受重视程度。

结果

改革初期只有三项得到贯彻，即废除旧科举制度、建立新式学堂以及派遣学生出国留学。这是由于戊戌政变之后，许多致力于改革的人或被处决，或被迫逃亡国外，能留下来进行改革的人很少。而许多执行改革的人又无诚意，甚至把改革当成是难以避免的一种祸害。事实上，改革的目的是挽救满清的政权和满族的政治地位；改革的内容使满、汉矛盾日益扩大(新政在外蒙古被强烈反对，引起台吉和喇嘛商讨独立)。

推行新教育制度，废科举八股文，使大量的士大夫阶层敌视政府。新式现代学校引进西方知识给年轻一代，他们受到西方的自由、民主思想所熏陶。海外的留学生，特别是在日本的情况更是严重。他们组织或加入革命团体，并且认为要救中国，必须打倒满清；知识分子对满清政权之离心，对清政府是极之危险的。

改革及现代化计划需要大量经费，但由于清廷于义和团事件后，须向外国支付巨额赔款，加上生产力、经济落后于新兴帝国主义国家、同时支应20世纪初的自然灾害（如黄河泛滥、蝗虫）、外国的经济侵略，使清廷没有充足的资金推行现代化的计划，自上而下的改革成果有限。另外改革也带来新问题，不少地方官藉举办新式企业的机会贪污；改总理衙门为外务部，权能变革小；商部颁布有关铁路、矿务章程，将一部分条约内容法律化，也剥夺各省地方乡绅权贵之利益，产生不满。结果清廷举全国之力办练新军，反而造就了以袁世凯为主的新兴军阀，成为晚清政府真正有实力之领袖。

废科举、兴学堂及派学生留学三事影响深远。1905年至1906年，官费及自费留学日本者多达八千余人，对于立宪及革命运动均有极大影响。南方新军的年轻军官，或留学日本，或毕业于各省武备学堂，多抱革命思想。新政的推行，却加速了清政府的崩溃。

1906年，五大臣考察欧美各国宪改回国，建议“目前规划未备，民智未开，故廓清积弊，明定责成，乃从官制入手。”立宪要“大权操诸朝廷”，“必从官制入手”，换言之，这个宪法之颁布须待完成一定程度之改革，并提升人民民主素养（近似“训政”概念），并重定中央及地方官制，进一步将政治及军权收归中央。此外，清廷又派载泽、奕劻、袁世凯早日编纂官制，指出当时督抚权力过大，谓“循此不变，则唐之藩镇，将复见于今日。”

改革必须渐进，为求国家行政稳定，无法一举铲除旧官僚体制，行宪也要视进步情形而定。同时清政府中央认为晚清内忧外患系因为皇权不彰，改革多受地方掣肘，因此需要削夺各省督抚（汉人为主）的军政大权，重新实行中央集权至康雍乾时期的水平。于是在1906年九月改组部院大臣后，仍保留军机处，新官制之要员，其时满洲旗人占7人，汉占4人，蒙古占2人（武昌起义爆发后仓促改为满4人汉8人蒙1人），十一部尚书中的溥兴、寿耆、载振、溥良为宗室。

1908年，“政闻社”参加上海“预备立宪公会”所发起的签名请愿速开国会，并请慈禧归政，改大清国号为中华国，清廷乃指“政闻社”内多悖逆要犯（指戊戌党），予以封禁，从此康、梁一派在海外势力减弱，立宪运动就转移到国内，以1906年在上海成立的预备立宪公会为中心。第一次在海外发起的是在1907年秋，曾任日本留学生会馆总干事的杨度，率领东京 “宪政公会”的数十位会员进行请愿，惜无结果。第二次在1908年夏，康有为主持帝国宪政会，以海外200埠侨民的名义上书请愿，要求速开国会，亦无成绩。

是年，清廷颁布《钦定宪法大纲》，赋予君主比日本天皇更多权力（其中规定君主有钦定颁行法律、发交议院、设官制禄、黜涉百司、统帅海陆军、编定军制、对外宣战讲和订立条约及遣派使臣与认许使之权;皇室经费由君主制定常额，自国库提支，议院不得置议）并宣布以9年为期，预备立宪。

国内的第一次请愿，在1908年秋发生，上海的“预备立宪公会”发起，参加请愿约有由东京迈上海的“政闻社”，成立于东京而在湖南设分会的“宪政公会”，湖北的“宪政筹备会”，广东的“粤商自治会”，及多省的代表，签名由都察院代奏，清廷旋即发布八年后公布宪法以答复之。1909年各省设咨议局，以为省议会的预备，不少宪政人士被选入局，其时江苏咨议局议长张审，发动了日后全国性三次大请愿，他所领导的 “预备立宪公会”，自1906年后即成为国内宪政运动之中心。

在1908年11月，光绪帝及慈禧太后于两日内先后去世，由二岁溥仪继位，并以溥仪父载沣（光绪之弟）监国。载沣为进一步加强皇族中央集权，以袁世凯患足疾为借口，罢斥袁世凯回籍养荷。

国内第二次请愿发生在1909年秋，各省代表到京后，组织 “请愿速开国会同志会”，一方面将请愿书交都察院进呈；一方面游说各军机大臣及各部尚书；该等政府要员私下也有同意宪政之施行，但清廷于1910年1月30日，谕令不准，仍维持九年预备立宪的原意。

国内第三次请愿的代表，把原有 “请愿速开国会同志会”，改为 “请愿即开国会同志会”，为了扩大声势，除发起组织 “各省咨议局联合会”外，亦网罗海外及各行各业的代表，齐集北京再度请愿，惜遭清廷严词拒绝，并命不得再行请愿。

国内第四次请愿的代表于1910年将请愿书呈资政院，同时各省督抚十余人纷纷致电清廷，表示同意。清政府宣布把预备立宪缩短三年，改在1913年召开国会，在京请愿代表纷纷组织政党，以谋参政，张审也认为请愿目的已达，不再努力。但各省仍致电要求留京代表继续请愿，奉天省派代表赴京支援，其后有零星冲突，清政府取缔天津代表温世霖，将其充军新疆，激起立宪派与清政府对立。

部分请愿代表如湖北咨议局议长汤化龙、湖南议长谭延闿、四川议长蒲殿俊等因为清廷迟迟不召开国会，愤而回省，转而与革命党人共商救国大计，立宪派人士纷纷响应革命。

1911年的第一届内阁竟然是有成员名单中半数为清宗室与满人，被立宪派讥嘲为“皇族内阁”，对此多感失望不满，认为清政府实无诚意推行宪政，乃逐渐同情、倾向革命。

是年10月10日，辛亥革命爆发。在新成立的地方议会中，立宪派既掌握大权，复与地方官、督军一起支持革命，此外，很多留学生在回国后也积极投入推翻满清的革命运动。此外，新军中的革命分子更是该次革命的发动者。

10月30日，隆裕太后下“罪己诏”；开党禁；答应组织完全内阁，不以亲贵充国务大臣。袁世凯任内阁总理，袁氏率兵入京，并用出征名义，将禁卫军调出北京，于是满清皇室命运由袁氏掌握。11月3日，清政府公布了《十九信条》。

1912年1月1日，革命党人在南京成立中华民国临时政府。袁世凯胁迫清帝退位。2月12日，隆裕太后临朝称制，颁布诏书，宣统帝溥仪退位。

评价

清末新政是辛丑和约后为了挽救清朝统治而开启的，适逢统治者内部矛盾、社会内外矛盾日益积累之时。新政的本质是利益重新分配，开启了中国的进步闸门，但也让旧制度、旧势力与新势力的裂痕逐渐加深。梁启超曾批评清末新政：“假新政之名，而日日朘人民之脂膏以自肥。”《东方杂志》文章则称：“以前不办新政，百姓尚可安身；今办自治、巡警、学堂，无一不在百姓身上设法。”在这种新政下，内外矛盾不断加剧，最终让清朝的腐朽统治走向不可避免的崩坏、灭亡。

参考书目

• Douglas R. Reynolds著，雷颐译：《新政革命与日本》（南京：江苏人民出版社，1998）。

参阅

• 立宪运动
• 资政院